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La Política Comercial En América Latina Durante La Crisis: Algunas Observaciones Preliminares

Policy brief by Durán Lima, José; Herreros, Sebastián/ LATN, 2010

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En el marco de la coordinación regional de Global Trade Alert, LATN presenta este brief donde se analiza la diversidad de medidas implementadas en materia de política comercial a lo largo América Latina tras el desencadenamiento de la crisis financiera internacional.

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rie


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F


FLACSO


















Red Latinoamericana
de Polít ica Comercial


Rede Latino-Americana
de Polít ica Comercial


Latin American
Trade Network


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M
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20


10


La política comercial en América Latina durante la crisis:
algunas observaciones preliminares
José Durán Lima* &
Sebastián Herreros**


Introducción
En el presente Brief se efectúa un análisis muy preliminar de las medidas de política


comercial adoptadas en América Latina durante la reciente crisis económica internacional. Este
período se ha caracterizado por presiones proteccionistas en prácticamente todo el mundo, las
cuales se han traducido en una gran diversidad de medidas restrictivas del comercio. El análisis
se basa en la información contenida en la base de datos Global Trade Alert (GTA)1, lanzada
en junio de 2009 para monitorear la adopción de medidas restrictivas del comercio durante la
crisis (véase http://www.globaltradealert.org). El período abarcado es noviembre de 2008 (mes
a partir del cual GTA comenzó a registrar medidas) y mediados de febrero de 20102.


Algunas consideraciones metodológicas


GTA clasifica las medidas en verdes (aquellas que implican liberalización sobre una
base no discriminatoria o aumentan la transparencia del régimen comercial de un país), rojas
(aquellas que casi con certeza discriminan contra intereses comerciales extranjeros) y ámbar
(aquellas que probablemente discriminan contra dichos intereses3). La atribución de un color
a una medida no constituye juicio alguno sobre su compatibilidad con los acuerdos de la OMC
o sobre si ella constituye una respuesta apropiada a determinadas circunstancias u objetivos
de política pública.


La base de datos de GTA incluye un amplio espectro de medidas, algunas de las cuales
sólo tienen una relación indirecta con la política comercial (por ejemplo medidas migratorias o
que afectan a la inversión extranjera) y/o cuyos impactos son difíciles de cuantificar. Asimismo,
algunas medidas pueden afectar a volúmenes acotados de comercio (por ejemplo, un derecho
antidumping a las importaciones de un producto específico procedentes de un solo país),
mientras que otras (por ejemplo ciertas rebajas o alzas arancelarias) tienen un amplio alcance,
ya sea en términos de productos, países, o ambos.


La base de datos de GTA no es exhaustiva toda vez que el proyecto no abarca todos los
países de la región. Asimismo, los países de la región empezaron a ser observados en fechas
diferentes, lo que puede generar algunas lagunas en la información disponible. Entre los países
no abarcados por el proyecto en el período de análisis de este trabajo se encuentran Paraguay
y Bolivia, que decretaron las alzas arancelarias en marzo y junio de 2009, respectivamente,
además de otras medidas, implementadas generalmente en las economías más pequeñas
de la región, Centroamérica y el Caribe, que tampoco están abarcadas por el proyecto en el


1 El proyecto GTA es coordinado en América Latina por la Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN).
www.latn.org.ar
2 El proyecto GTA fue lanzado en internet en junio de 2009. Sin embargo, se incluyeron medidas adoptadas por los
países desde noviembre de 2008 por el estallido de la crisis global.
3 El color ámbar comprende dos tipos de medidas: aquellas ya implementadas que representan un potencial efecto
distorsivo y también las medidas que han sido anunciadas, no implementadas y que, de llegar a serlo, seguramente
causarían distorsión.


* Oficial de Asuntos Económicos de la División de Comercio Internacional e Integración,
CEPAL. Especialista en integración regional y comercio intrarregional, estructura y patrones
de especialización comercial y en análisis de política comercial.
** Asesor de la División de Comercio Internacional e Integración, CEPAL. Experto en
materia de política comercial y negociaciones internacionales.




período de análisis de este trabajo. Entre las medidas no
reportadas por encontrarse fuera de los plazos de proyecto
se encuentran aquellas aplicadas por la República
Bolivariana de Venezuela respecto a las importaciones
colombianas, cabe destacar que en República Bolivariana
de Venezuela no aplicó estas medidas en sentido estricto
(en términos formales, no apeló al uso de licencias,
prohibiciones u otras medidas similares), sino que se trató
más bien de cuestión de tipo administrativa4.


Por otro lado, se encuentran las limitaciones que
mantiene al acceso de los importadores al mercado formal
de divisas. En este sentido, la Comisión de Administración
de Divisas (CADIVI) implementó medidas específicas para
el acceso a dólares preferenciales5.


Estas últimas están vigentes desde 2003, pero se
han intensificado debido a la menor liquidez provocada
por la crisis. Para efectos de contar con un panorama más
completo, se incluyen en esta nota las alzas arancelarias


en el E.P. de Bolivia y Paraguay, así como las restricciones
cambiarias aplicadas por la República Bolivariana de
Venezuela6.


Los resultados


Al comparar los Cuadros 1 y 2, se observa 1.
que el número de medidas efectiva o potencialmente
restrictivas del comercio (rojas más ámbar)
implementadas en la región durante el período bajo
estudio superó en más de cinco veces al de medidas
verdes (106 versus 19), tendencia que –según GTA-
también se observa a nivel mundial.


Argentina por sí sola representó un 46% 2.
de las medidas efectiva o potencialmente restrictivas
del comercio, seguida por Brasil con un 23% y México
con un 10% (véase Gráfico 1A).


Cuadro 1. Distribución y cobertura de las medidas rojas y ámbar implementadas en América Latina entre noviembre de
2008 y mediados de febrero de 2010


Número de medidas por categoría Cobertura de las medidas


País que
implementa la
medida


Defensa
comerciala


Arancelarias
No


arancelariasb
TOTAL


% del
total por


país


En porcentaje
de las


importaciones
totales en 2009


En número
de líneas


arancelarias
(4 dígitos


SAc)


En número
de sectores
(2 dígitos


CUCId)


Argentina 38 0 11 49 46,2 14,5 92 20


Bolivia, E.P. 0 1 0 1 0,9 1,2 44 5


Brasil 11 6 7 24 22,6 6,1 15 11
Chile 2 0 0 2 1,9 0,0 1 1


Colombia 3 0 0 3 2,8 0,0 1 1


Ecuador 1 2 1 4 3,8 39,6 316 30


México 6 1 4 11 10,4 5,8 64 24


Paraguay 0 2 2 4 3,8 1,6 60 6


Perú 5 0 0 5 4,7 0,0 0 0


Rep. Dominicana 1 0 0 1 0,9 0,0 0 0


Venezuela, R.B.e 0 0 2 2 1,9 52,0 0 0


TOTAL 67 12 27 106 100,0 7,8 593 98


% del total por
categoría


63,2 11,3 25,5 100,0


Fuente: Elaboración propia a partir de información de la base de datos Global Trade Alert (consultada el 10 de febrero de
2010) y de fuentes oficiales.
a Incluye medidas antidumping, derechos compensatorios y salvaguardias.
b Incluye licencias de importación (automáticas y no automáticas), precios de referencia para productos importados,
impuestos y restricciones a la exportación, subsidios a la exportación, cuotas y prohibiciones de importación, medidas
sanitarias y fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, ayudas de Estado y medidas relacionadas con la inversión, la
contratación pública y la propiedad intelectual, entre otras.
c Sistema Armonizado 2007.
d Clasificación Uniforme del Comercio Internacional, Rev. 3.
e Estimación de incidencia se calculó sobre la base de información de la base de datos COMTRADE para 2008.


4 Concretamente, derivó de una instrucción procedente del Ministerio de Salud respecto a la emisión de los certificados sanitarios correspondientes.
Ante esta situación, Colombia efectuó una presentación ante la OMC.
5 Más tarde, se adoptó una nueva resolución tendiente a la agilización de los trámites para la compra de sumas de hasta U$ 50 000.
6 Información adicional extraída del proyecto: “Opciones de Política para mitigar los impactos de la crisis internacional en América Latina: ¿Hay
margen para el diseño de Políticas Regionales?”, coordinado por la Red Mercosur, desarrollado conjuntamente por el Departamento de Economía
de la Universidad de la República de Uruguay; el Centro de Investigaciones Económicas (CINVE), Montevideo, Uruguay; y la División de Comercio
Internacional e Integración de la CEPAL (www.redmercosur.net). Asimismo, con fines de complementar la información de la plataforma GTA, se
puede consultar información analítica en el proyecto de de LATN Brasil (coordinado por CINDES) (www.latn.org.ar o www.cindesbrasil.org.br), sobre
respuestas de políticas de los países de la región a la crisis.




Centroamérica no registró medidas 3.
restrictivas, ni tampoco verdes. Aunque esto puede
reflejar un sesgo en la base de datos de GTA a favor
de las economías más grandes, también parece indicar
una mantención de los niveles de apertura pre crisis
en la subregión centroamericana. Así se desprende
del monitoreo llevado a cabo por la CEPAL de las
respuestas de los gobiernos de la región a la crisis7.


Las medidas de defensa comercial - casi 4.
en su totalidad antidumping- representaron el mayor
número de medidas restrictivas, con un 63% del total
(véase Cuadro 1). Esta cifra incluye tanto la apertura
de nuevas investigaciones como la imposición de
medidas antidumping (provisionales y definitivas).
Su principal destinatario –al igual que en el resto
del mundo- ha sido China, en una amplia gama de
productos industriales. Este tipo de acciones fueron
lideradas por Argentina, país que ocupó el segundo
lugar a nivel mundial –tras la India- en el número de
nuevas investigaciones antidumping (24) en el período
comprendido entre el cuarto trimestre de 2008 y el
cuarto trimestre de 20098.


El aumento en el número de investigaciones 5.
por dumping en la región a partir del cuarto trimestre
de 2008 hace probable que se observe un aumento


en la imposición de derechos antidumping definitivos
durante 2010. Esto, ya que las investigaciones
antidumping típicamente duran entre 12 y 18 meses.


Los aumentos de aranceles han sido 6.
relativamente escasos (véase Cuadro 1), pese al
amplio espacio de que disponen los países de la región
para aumentar sus aranceles aplicados Nación Más
Favorecida (NMF) hasta los niveles consolidados en la
OMC. Desde noviembre de 2008 sólo se registran alzas
arancelarias para un número importante de productos
en el E.P. de Bolivia (para textiles, confecciones y
muebles), y en Ecuador (dos salvaguardias de amplio
alcance pero temporales).


La categoría de medidas no arancelarias 7.
(MNA), pese a su amplia cobertura, representó sólo un
cuarto del total de medidas restrictivas implementadas
(véase Cuadro 1). Sin embargo, las MNA se han
utilizado intensamente en algunos circuitos del
comercio intrarregional (véase la Sección 4).


En el ámbito extrarregional, el comercio 8.
mayormente afectado tanto por las MNA como por las
medidas de defensa comercial es el proveniente de
Asia, y particularmente de China.


El aumento de la discriminación en los 9.
procesos de contratación pública, que ha sido común


Cuadro 2. Distribución de las medidas verdes implementadas en América Latina entre noviembre de 2008 y mediados de
febrero de 2010


Número de medidas por categoría
País que
implementa la
medida


Defensa
comercial Arancelarias Otras TOTAL


% del total
por país


Argentina 1 0 1 2 10.5


Brasil 1 8 1 10 52.6


Colombia 0 0 1 1 5.3


México 3 3 0 6 31.6


TOTAL 5 11 3 19 100.0
% del total por
categoría 26.3 57.9 15.8 100.0


Fuente: Véase Cuadro 1.


Gráfico 1A: Distribución de las medidas rojas y ámbar
implementadas entre noviembre de 2008 y febrero de 2010


Gráfico 1B: Porcentaje de las importaciones totales en 2009
sujetas a medidas rojas y ámbar


Fuente: Cálculos de los autores, sobre la base de información del Cuadro 1.


7 Véase CEPAL, “Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2008-2009. Crisis y espacios de cooperación regional”.
8 Véase Bown, Chad P., “Global Antidumping Database” (versión 6.0, febrero de 2010), [en línea] www.brandeis.edu/~cbown/global_ad/




en los países industrializados desde fines de 2008,
ha sido mucho menos marcado en América Latina.
En el período bajo análisis se registraron sólo dos
casos en GTA: el plan “Compre Nacional”, anunciado
por Paraguay en febrero de 2009 y mediante el cual
se otorgan preferencias a bienes y trabajadores
paraguayos en dichos procesos, y la prohibición
establecida por Brasil en mayo de 2009 de utilizar
turbinas eólicas importadas a las empresas que deseen
participar en ciertas licitaciones de proyectos bajo el
Programa de Incentivo a las Fuentes Alternativas de
Energía Eléctrica (PROINFA).


Un análisis preliminar para 11 países de 10.
la región arroja que un 7,8% del valor total de las
importaciones regionales en 2009 estuvo sujeto a
medidas restrictivas durante el período bajo estudio,
siendo los países con mayor cobertura de éstas la
R.B. de Venezuela, Ecuador y Argentina (véase el
Gráfico 1B).


En términos del número de productos 11.
sujetos a medidas rojas, el ranking lo encabeza
Ecuador (véase Cuadro 1). Ello refleja la amplia
cobertura de las dos medidas de salvaguardia que
introdujo durante 2009.


En cuanto a las medidas verdes, Brasil 12.
representó poco más de la mitad, seguido por México
con cerca de un tercio y Argentina con un 11% (véase
Cuadro 2).


Las rebajas arancelarias representaron 13.
un 58% de las medidas verdes (véase Cuadro 2). La
mayor parte de ellas tuvo lugar en Brasil (generalmente
cada una afectando a un número limitado de bienes
intermedios y de capital). Sin embargo, la de mayor
alcance es la introducida por México a partir de enero
de 2009. Ella implicará la reducción de sus aranceles
aplicados a 10.900 líneas arancelarias, equivalentes
al 77% del universo en el sector industrial. Como
consecuencia, su arancel promedio industrial NMF
pasaría de 10,4% en 2008 a 4,3% en 2013.


Impacto de las medidas restrictivas sobre el comercio
intrarregional: Un balance tentativo



En el MERCOSUR, se han observado desde


fines de 2008 importantes fricciones en el comercio entre
Argentina y Brasil, las que si bien preceden a la crisis,
han sido magnificadas por ésta. Ellas se relacionan
principalmente con la imposición por parte de Argentina
de derechos antidumping y de MNA como precios de
referencia (“valores criterio”) y licencias no automáticas
de importación (estas últimas con plazos extendidos de
tramitación) a una vasta gama de productos brasileños,
principalmente industriales9. Estas medidas han generado
respuestas en Brasil, incluyendo barreras informales a las
exportaciones argentinas e incluso la solicitud del sector
industrial brasileño a su gobierno de iniciar un procedimiento
de solución de controversias en la OMC contra Argentina.
En este contexto, se observa una mayor prevalencia del
“comercio administrado”, reflejado en la búsqueda de
acuerdos de precios y/o volúmenes entre exportadores e
importadores en productos como leche en polvo, muebles,
calzado, baterías y frenos, entre otros.


En el ámbito de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN), se destacan las dos salvaguardias aplicadas por
Ecuador durante 2009. La primera, introducida en enero
de ese año y fundamentada en la necesidad de corregir el
desequilibrio en su balanza de pagos, es aplicable a las
importaciones de todos los orígenes, incluidos los socios
de Ecuador en la CAN. La segunda, introducida en julio
de 2009 y aplicable específicamente a las importaciones
provenientes de Colombia, fue fundamentada en la
necesidad de corregir la alteración de las “condiciones
normales de competencia” que habría causado la
devaluación del peso colombiano. Ambas medidas, de
amplio alcance (630 y 1.346 subpartidas arancelarias a
10 dígitos del Sistema Armonizado, respectivamente),
han dado lugar a cuestionamientos de varios países de la
región.


Cabe consignar asimismo las diversas restricciones
aplicadas durante 2009 por la República Bolivariana de
Venezuela a las importaciones procedentes de Colombia,
en un contexto de tensiones políticas entre ambos países.
Estas restricciones ciertamente contribuyeron a la caída
de 32% que registraron las exportaciones colombianas a
Venezuela entre 2008 y 2009.


En comparación con Sudamérica, Centroamérica
no ha experimentado un aumento de las barreras al comercio
intrarregional, excepto las derivadas de los eventos
políticos de los últimos meses en Honduras. De hecho,
y pese a esta situación, en general se ha observado una
destacable disposición de los gobiernos centroamericanos
a enfrentar coordinadamente la crisis, incluyendo medidas
para promover el comercio intrarregional y consolidar la
unión aduanera centroamericana.


Conclusiones


Los resultados aquí presentados constituyen sólo
una primera aproximación a lo acontecido en la región en
materia de política comercial desde la irrupción de la crisis,
y por lo tanto deben ser interpretados con cautela. En
efecto, las medidas adoptadas en este período son muy
diversas en su naturaleza y por consiguiente en su impacto
sobre los flujos de comercio. Asimismo, resulta difícil
discernir aquellas medidas adoptadas específicamente
en respuesta a la crisis de aquellas que obedecen a otras
razones.


Sin perjuicio de lo anterior, se puede afirmar que la
región ha resistido en general la tentación proteccionista.
En efecto, la reciente crisis no trajo consigo una tendencia
generalizada hacia restringir los flujos de comercio,
como lo evidencia el hecho de que menos del 8% de las
importaciones regionales en 2009 hayan estado sujetas
a medidas efectiva o potencialmente restrictivas. Las
respuestas en el ámbito del comercio exterior han variado
de manera importante según el país, e incluyen tanto
medidas restrictivas como de signo opuesto (aunque
éstas en mucho menor medida). Las fuertes caídas que
registraron en 2009 las importaciones y exportaciones
de la región (25% y 24% en valor, respectivamente)
respondieron principalmente a la magnitud de la caída
en la demanda mundial –incluida la regional- producto
de la crisis, no al efecto de las acciones de los distintos
gobiernos en materia de política comercial.


En contraste con lo observado en los países


9 Según un estudio de la Confederación Nacional de la Industria de Brasil de julio de 2009 (“Medidas unilaterais da Argentina: uma nova estratégia
brasileira”), estos tres tipos de medidas afectaban en conjunto a un 13,5% de las exportaciones brasileñas a Argentina en 2008, equivalente a
2.384 millones de dólares.




FLACSO ARGENTINA Ayacucho 551 (C1026AAC) Buenos Aires - Argentina Tel: (54-11) 5238-9300 Fax: (54-11) 4375-1373


La serie BRIEF esta en Internet en www.latn.org.ar. Para recibir cada nuevo BRIEF por correo electrónico,
por favor, haga su solicitud a latn@latn.org.ar.


industrializados, durante el período bajo análisis la región
no exhibió un aumento marcado de la discriminación en
la contratación pública ni en la distribución de ayudas
estatales a sectores afectados por la crisis. Asimismo, se
observaron escasas medidas restrictivas del comercio de
servicios y de la inversión.


Sin perjuicio de lo anterior, y como se expuso
en la sección precedente, es innegable que las medidas
restrictivas introducidas desde la irrupción de la crisis
reforzaron en alguna medida los efectos de ésta sobre el
comercio intrarregional. Este ha sido el caso especialmente
en Sudamérica. Al respecto, cabe consignar que en 2009
el comercio intrarregional se contrajo en torno a un 30%,
cinco puntos más que las importaciones totales de la
región. En parte esto es atribuible a la mayor elasticidad-
ingreso de las exportaciones intrarregionales con respecto
a las extrarregionales, debido a la mayor presencia de
manufacturas en las primeras. Sin embargo, también
resulta probable que parte de ese diferencial sea atribuible
a las barreras al comercio impuestas desde fines de 2008,
las cuales han afectado particularmente a algunos de los
principales circuitos intrarregionales (como Argentina-
Brasil y Colombia-Venezuela).


A medida que la región comienza a emerger de
la crisis, parece configurarse un escenario más propicio
para el desmonte gradual de las barreras erigidas desde
fines de 2008. En efecto, en febrero de 2010 Ecuador,
junto con poner fin a la salvaguardia a las importaciones
colombianas, estableció un cronograma (que culmina en
julio de 2010) para el retiro gradual de la salvaguardia por
balanza de pagos. A ello se suman contactos recientes
entre autoridades de Argentina y Brasil, para evaluar la
posibilidad de ir retirando algunas de las barreras existentes
al comercio bilateral. Todas estas son sin duda buenas
noticias, aún cuando ellas dejan de manifiesto el carácter
pro cíclico que han tenido dichas barreras, al reforzar los
efectos de la crisis sobre el comercio intrarregional.


Una última reflexión apunta a la importancia de
que los gobiernos de América Latina y el Caribe hagan
los máximos esfuerzos por mantener abierto el comercio
intrarregional, incluso en escenarios tan complejos como
el de la reciente crisis. Las particulares características
de dicho comercio, especialmente su alta presencia de
PYMES y su composición relativamente intensiva en
manufacturas y conocimiento, lo hacen especialmente
importante, no sólo para apoyar la recuperación de la
región en la postcrisis, sino como herramienta para
alcanzar una mejor inserción en la economía mundial.


Mientras mayores sean las restricciones al comercio
intrarregional, más difícil será avanzar en la integración
productiva entre los distintos países y subregiones,
desaprovechándose además el potencial que un mercado
regional ampliado ofrece para desarrollar economías de
escala. Estos son requisitos fundamentales para que la
región pueda aspirar a insertarse exitosamente en las
cadenas productivas que caracterizan crecientemente al
comercio mundial.




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