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Situación Reciente De Las Exportaciones Industriales De Colombia (1990-2009)
Study by Torres, Danilo, 2011
0
SITUACIÓN RECIENTE DE LAS
EXPORTACIONES INDUSTRIALES DE
COLOMBIA (1990-2009)
Danilo Torres
Enrique Gilles
Junio de 2011
1
TABLA DE CONTENIDO
I. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 3
II. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR INDUSTRIAL COLOMBIANO EN EL PASADO
RECIENTE (1990-2009) ............................................................................................ 9
1) Evolución reciente de la industria colombiana. .......................................................... 9
2) Importancia del sector industrial en la economía: valor agregado y empleo. ............ 13
3) Otros elementos descriptivos del estado actual del sector industrial. ........................ 14
4) A modo DE SÍNTESIS ........................................................................................... 19
III. SITUACIÓN DE LAS EXPORTACIONES INDUSTRIALES COLOMBIANAS
1990-2009 ................................................................................................................22
1) Una mirada convencional a las exportaciones colombianas: tradicionales y no
tradicionales .................................................................................................................... 22
2) Las exportaciones totales e industriales mundiales y colombianas: intensidad
tecnológica y sofisticación............................................................................................... 32
i) Comportamiento de las Exportaciones Mundiales de Manufacturas 1990-2009: el patrón de
estructura tecnológica. ............................................................................................................. 33
ii) Comportamiento de las Exportaciones colombianas de Manufacturas 1990-2009:
Estructura tecnológica.............................................................................................................. 37
iii) Patrón de sofisticación de las exportaciones de manufacturas colombianas: ..................... 46
iv) Análisis de las exportaciones colombianas según socios comerciales: Casos Venezuela y
CAN. 51
3) Argumentos adicionales de Diversificación Exportadora ......................................... 59
i) Índice de Herfindahl-Hirschmann ................................................................................... 59
ii) Papel de acuerdos de libre comercio sobre el proceso diversificador colombiano ............. 61
IV. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA COMERCIAL E INDUSTRIAL EN COLOMBIA
(1990-2009)..............................................................................................................63
1) Gobierno Gaviria (1990-1994) ................................................................................ 63
2) Gobierno Ernesto Samper (1994-1998) ................................................................... 65
3) Gobierno Andrés Pastrana (1998-2002)................................................................... 67
4) Primer Gobierno Álvaro Uribe (2002-2006) ............................................................ 69
5) Segundo Gobierno Álvaro Uribe (2006-2010) ......................................................... 71
V. CONCLUSIONES .............................................................................................80
ANEXO 1 .................................................................................................................85
2
ANEXO 2 .................................................................................................................89
BIBLIOGRAFÍA .......................................................................................................90
3
SITUACIÓN RECIENTE DE LAS EXPORTACIONES INDUSTRIALES DE
COLOMBIA (1990-2009)
1
Danilo Torres
2
Enrique Gilles
3
Juan David Gómez y Angélica Rojas
4
I. INTRODUCCIÓN
Este documento tiene como objetivo presentar la situación de las exportaciones
industriales colombianas en las dos últimas décadas, tomando como base la
presentación convencional de las mismas (tradicionales y no tradicionales) y
contrastándola con la metodología de diferenciación de intensidades tecnológicas en
las exportaciones ofrecida por Sanjaya Lall. Este autor establece una primera gran
división de las exportaciones entre primarias y de manufacturas. Las últimas, a su vez,
las clasifica en cuatro: exportaciones basadas en recursos naturales, y exportaciones
1 El presente documento es el primer capítulo de la investigación “Análisis de la Política Comercial y
su Impacto en las Exportaciones Industriales (1990-2009)” del Programa de Comercio Internacional de
la Universidad Jorge Tadeo Lozano. El mismo contó con el generoso apoyo del Instituto Virtual de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), a través de un
Fellowship que obtuvo el investigador principal en el mes de octubre de 2010, Ginebra, Suiza. Se
agradecen los valiosos comentarios de Rafael Barbosa (Miembro de la delegación de Colombia en
Ginebra), Joaquín Montes (Organización Mundial del Comercio-OMC) y Carlos Razo (UNCTAD), a
una exposición preliminar sobre el tema. Aki Kuwahara, funcionario de la UNCTAD y Mauricio
García, funcionario de Proexport-Colombia, colaboraron en el manejo inicial de las bases de datos
WITS COMTRADE.
2
Investigador Principal. Profesor de Tiempo Completo, Universidad Jorge Tadeo Lozano, e-
mail: danilo.torres@utadeo.edu.co
3
Co-investigador. Profesor de Tiempo Completo, Universidad Jorge Tadeo Lozano, e-mail:
enriquee.gillesr@utadeo.edu.co
4
Asistentes de Investigación.
4
con contenido tecnológico bajo, medio y alto. Al interior de cada una de estas hace
una desagregación adicional, de manera que se explica la estructura y el desempeño
exportador de un país en función de la incorporación de crecientes niveles
tecnológicos.
El contexto de la discusión es una globalización caracterizada por rápidos y profundos
cambios tecnológicos, reducción de las distancias económicas y baja en los costos de
transporte, amplios y complejos niveles de información, extendida política de
liberalización comercial, internacionalización de la cadena de valor, radical alteración
de la naturaleza y el ambiente que enfrentan las empresas y, en consecuencia, nuevas
formas de organización industrial, entre otras. Esta situación ha incrementado con
gran intensidad los participantes en los mercados mundiales, los cuales a su vez, se
caracterizan por haber incorporado a sus procesos productivos nuevas tecnologías,
avanzadas destrezas y sofisticadas patrones de producción y distribución
5
.
El marco descrito en el que se desenvuelven las exportaciones, invita a una reflexión
relacionada con la necesidad de adecuar la política comercial y, especialmente, la
industrial a las nuevas condiciones que caracterizan la demanda mundial por
productos nacionales. En particular, clasificar los productos exportables en
tradicionales y no tradicionales o en principales exportaciones y resto de
exportaciones, y formular la política de promoción sobre la base de estas
categorizaciones sugiere cierta inconsistencia con las nuevas realidades del comercio
mundial. De manera que una clasificación de la oferta exportable basada en patrones
5 Esta caracterización de la globalización económica se basa en Bordo, M. Taylor A. y williamson, J.
(2003); Castells, M. (1999); Guillen, H. (2000) Jones, G. (2005); Kalmanovitz, S. (2007); Pizano, D.
(2002); O‟Rourke, K. y Williamson, J. (2000)
5
tecnológicos nos coloca en línea con la configuración actual de los flujos de bienes
internacionales. Adicionalmente, permite hacer análisis comparativo de la estructura
exportadora de otros países y de sus políticas, con lo cual es posible extraer lecciones
de los éxitos y fracasos de esas experiencias.
La descripción general del sector industrial colombiano demuestra que ha pasado por
un periodo de disminución en su importancia relativa en la economía, en la década de
los noventa, pero ya entrado el nuevo siglo ha presentado algunas señales de
recuperación. Es preciso mencionar, sin embargo, que la participación de la industria
en la economía permanece en niveles inferiores a los que prevalecían antes del
proceso de apertura que se dio a partir de los años noventa.
En este mismo sentido, dada la correlación negativa entre empleo y producción
industrial, particularmente desde 1994, se evidencia la existencia de aumentos en la
productividad del trabajo a nivel agregado en el sector, lo que puede estar reflejando
aumentos generalizados de la misma o una nueva configuración industrial
caracterizada por industrias menos intensivas en mano de obra.
La industria colombiana ha tenido una marcada orientación hacia el mercado interno.
Esta característica tiene al menos dos problemas asociados: en primer lugar, vincula el
desempeño industrial a los vaivenes de la situación económica local, lo que se traduce
en vulnerabilidad en relación al ciclo económico. Además, el tamaño del mercado
interno define los límites naturales de crecimiento del sector. En segundo lugar, la
excesiva mirada al mercado interno hace que la industria deje de aprovechar
eventuales oportunidades en los mercados internacionales.
6
Así, el comportamiento de las exportaciones totales colombianas, en estos veinte
años, desde el punto de vista de tradicionales y no tradicionales, así como desde la
perspectiva de intensidad tecnológica, muestra una amplia dependencia por productos
primarios y manufacturas basadas en recursos naturales y poca tecnología. A pesar de
lo anterior, se ha venido dando un lento proceso de diversificación exportadora
soportado, parcialmente, en productos con niveles medios y altos de tecnología. No
obstante lo anterior, la participación de estos productos dentro del total exportado por
el país es baja.
En el módico proceso de diversificación y el lento avance de la oferta exportadora
industrial juega papel importante la región andina y, principalmente, Venezuela. Un
magro porcentaje de exportaciones con creciente valor tecnológico y sofisticación se
destinan a mercados diferentes a los limítrofes, lo cual sería prueba de cierta madurez
productiva y comercial.
A principios de la década de los noventa la política industrial se redujo a su mínima
expresión y la política comercial privilegió el papel del mercado
6
. La situación de la
primera se manifestó en el carácter transversal y neutral que fueron adoptando las
medidas e instrumentos y el progresivo desmantelamiento de políticas verticales. La
segunda abrió la economía, primero gradual y luego abruptamente, y con esto expuso
el sector a una competencia indiscriminada, lo cual, junto con un proceso de
6
Por política Industrial se entiende el conjunto de acciones, medidas e instrumentos adoptadas por el
gobierno que tienen como principal objetivo aumentar la competitividad del sector y por esta vía
contribuir al desarrollo económico. La política comercial, de otra parte, se define como la acción del
gobierno a través de diversas medidas que toman los países con el propósito de afectar el intercambio
de bienes, servicios, capitales y mano de obra para el logro de una serie de objetivos que suelen
sintetizarse en mayor eficiencia en los procesos de asignación de recursos y mejora del bienestar.
7
revaluación que se produjo por la apertura al capital, contribuyó a profundizar la crisis
que ya afectaba al mismo.
En la primera década del siglo XXI se plantearon reformas institucionales con la
incorporación del Ministerio de Desarrollo Económico al Ministerio de Comercio
Exterior, al que se le agregarían responsabilidades en el tema de la industria y el
turismo; y la cesación de funciones del Instituto de Fomento Industrial (IFI), asumidas
por el Banco de Comercio Exterior (Bancoldex).
El nuevo nombre de la política industrial fue Competitividad y en principio la misma
se formuló en términos transversales, con un gran componente institucional (diálogo
entre el sector público y privado) y un amplio arsenal de acciones, medidas e
instrumentos. La misma fue deviniendo progresivamente hacia una Política de
Transformación Productiva (PTP), alianza pública-privada para desarrollar sectores de
clase mundial, y al final de la segunda administración del presidente Uribe se
seleccionaron sectores y se formularon políticas para los mismos (Política de
Desarrollo Empresarial). El estudio plantea que a pesar de los múltiples cambios en
las normas y en la organización administrativa poco se ha contribuido a colocar al
sector y a las exportaciones industriales a la altura de las exigencias del mercado
nacional y mundial.
Lo anterior contrasta con la dinámica mundial de exportaciones que se centra en
exportaciones de manufacturas y, especialmente, en bienes de media y alta tecnología.
Se plantea un reto de enormes proporciones, ya que una exitosa inserción comercial
del país debería articularse a la corriente exportadora de este tipo de productos, que
8
son los más dinámicos, los que tienen mayor participación dentro del total comerciado
a nivel mundial, los que exigen crecientes niveles de agregación de valor, y en
consecuencia, estructuras productivas competitivas.
A pesar de lo anterior y de los reiterados diagnósticos pesimistas de la oferta
exportable colombiana, se pretende señalar los avances logrados por algunos sectores
en su posicionamiento internacional, así como los beneficios que el amplio proceso de
concertación, dada la nueva institucionalidad, ha generado, en particular, en lo que
tiene que ver con cultura exportadora, competitividad y conocimiento sectorial. La
reorganización administrativa debe propender por profundizar la eliminación de
prácticas e incentivos que favorecen comportamientos rentísticos. Mayor
transparencia por parte del gobierno, burocracia oficial más preparada, evaluaciones
periódicas e indicadores de cumplimiento ayudarían a una mayor efectividad de las
políticas.
El artículo está dividido en cuatro partes. La primera muestra una descripción general
del sector industrial colombiano en el pasado reciente. La segunda hace un análisis de
las exportaciones totales e industriales colombianas desde la perspectiva convencional
en el periodo 1990-2009 y la contrasta con la perspectiva de patrones de
incorporación tecnológica. Esta metodología es, a su vez, aplicada al desempeño de
las exportaciones mundiales y colombianas, lo cual permite su comparación. La
tercera hace una presentación de las principales políticas comerciales e industriales
llevadas a cabo por el país en el periodo referido, de manera que se pueda establecer
una primera relación, de carácter descriptivo, entre resultados obtenidos y políticas
aplicadas. Por último, se plantean algunas conclusiones.
9
II. DIAGNÓSTICO DEL SECTOR INDUSTRIAL COLOMBIANO EN EL
PASADO RECIENTE (1990-2009)
En esta sección se brinda una caracterización general sobre el estado actual del sector
industrial colombiano. Para este fin, se presentan diversos indicadores que dan cuenta
de la importancia del sector en términos del PIB, en comparación con otros sectores, y
en la generación de empleo. El análisis comienza con la evolución en el período
estudiado, 1990-2009, y termina con algunos indicadores actuales del sector (datos del
año 2009).
1) EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA INDUSTRIA COLOMBIANA.
Para comenzar el análisis, se considera cómo se ha comportado el sector en el periodo
de estudio, y cuál ha sido su peso en la economía. Tarea que puede adoptar al menos
dos enfoques. El primero, consiste en analizar el crecimiento en términos absolutos
del valor agregado industrial. El segundo por su parte, pasa por determinar el peso del
sector en la economía. Al respecto, se hablará de industrialización como un proceso
que puede medirse en términos absolutos y en términos relativos. Bajo la primera
aproximación, se habla de un proceso de industrialización cuando la producción
industrial crece, mientras que, bajo la segunda aproximación, hay industrialización
cuando el valor agregado industrial aumenta como porcentaje del valor agregado total.
Con la Gráfica 1 se intenta dar una primera respuesta acerca de la importancia del
sector manufacturero en la economía colombiana, por medio de la presentación del
peso del sector, medido por el Valor Agregado Industrial (VAI) en relación al Valor
Agregado Bruto (VAB).
10
Gráfica 1.
Participación del Sector Manufacturero en el Valor Agregado
(1990-2009)
Fuente: Cálculos propios en base a CEPAL.
La Gráfica 1 permite identificar tendencias y así adelantar alguna conjetura acerca de
la evolución del sector manufacturero. Se aprecian al menos dos subperiodos bastante
bien definidos: el primero, de pérdida de peso de la industria en el valor agregado
bruto, o desindustrialización relativa, que va desde 1990 hasta 1997 cuando se pasa
del 18,2% al 13,5% y el segundo, caracterizado por una recuperación, desde 1998
hasta 2007 cuando se llega a un 15,9%. Si bien no se vuelve a los valores anteriores a
la apertura (que estuvieron en el entorno del 22% durante las décadas de 1970 y
1980), se evidencia una tendencia alcista desde 1997. Cabe acotar, sin embargo, que
dicha tendencia se revierte una vez más en 2008, dando paso a una nueva caída.
Una primera aproximación a la interpretación de estas tendencias se obtiene al
complementar el análisis con la política comercial llevada a lo largo del periodo
analizado: la primera fase señalada, de desindustrialización, definida anteriormente,
puede deberse al impacto que tuvo la apertura de la economía colombiana sobre el
11
sector industrial. En efecto, el parcial desmantelamiento de la protección perjudicó
directamente la producción industrial en sectores que no estaban preparados para la
competencia. El mismo argumento puede estar explicando la reactivación posterior:
una vez realizado el ajuste aperturista, algunos sectores lograron consolidarse,
fortalecerse e incluso aprovechar las oportunidades de los mercados internacionales,
dando lugar a un crecimiento industrial y una paulatina recuperación del terreno
perdido.
Lo anterior puede observarse en la Gráfica 2, en donde se presenta la evolución de la
producción real de la industria y del empleo total del sector en el periodo de estudio,
1990-2009. Allí, vemos índices de esas variables con información de la Muestra
Mensual Manufacturera (MMM) del DANE.
7
Gráfica 2.
Índices de Producción y Empleo industrial
(1990-2009)
Fuente: DANE.
7 Se considera producción sin incluir trilla de café.
12
Como resulta aparente, y exceptuando algunos episodios particulares, se puede ver
que el desempeño de la producción industrial durante la década de los noventa
presenta una leve tendencia alcista (un aumento promedio anual del 0,5%).
Complementando esta información con la presentada en la Gráfica 1, se observa que
el crecimiento industrial en los noventa fue inferior al crecimiento del PIB, situación
que explica la pérdida de importancia relativa del sector industrial en la economía.
Desde esta perspectiva, se evidencia un proceso de desindustrialización en términos
relativos.
La segunda década de estudio de este análisis presenta una primera fase de
estancamiento, y una segunda fase de franca expansión. El promedio de crecimiento
industrial en esta década es del 3,9% anual. En esta oportunidad el crecimiento
industrial fue más fuerte que el de la economía, lo que explica el crecimiento de la
participación del sector manufacturero en el valor agregado bruto como se observa en
la Gráfica 1.
En cuanto al empleo, se aprecia una disminución en todo el periodo a una tasa
promedio anual del 1,8%. Esto indica que el sector expulsó mano de obra, soportando
desde otra perspectiva la hipótesis de desindustrialización que se menciona
precedentemente. Además, vemos que la década de los noventa –en la cual se puso en
práctica la apertura comercial de la economía colombiana– presentó una caída
bastante importante del empleo, a una tasa promedio anual del 2,7%. La tendencia
continuó en el segundo subperiodo de la muestra, durante los años 2000, pero el ritmo
ha sido más lento, cayendo en promedio un 0,9% anual.
13
Para finalizar, si se analiza la evolución conjunta de la producción y del empleo en el
sector manufacturero, se ve que la tendencia del empleo en los primeros años de la
década de los noventa es similar a la de la producción industrial: más producción,
acompañada de más empleo. Sin embargo, a partir del año 1993, y aun más
claramente desde el año 2000, ambas variables se comportan de manera opuesta:
mientras que la producción continúa creciendo, el índice de empleo continúa
descendiendo. Esto es evidencia acerca de la existencia de aumentos en la
productividad del trabajo a nivel agregado en el sector industrial, lo que puede estar
reflejando aumentos generalizados de la misma o una nueva configuración industrial
caracterizada por industrias menos intensivas en mano de obra.
En síntesis, el sector industrial colombiano ha pasado por un periodo de disminución
en su importancia relativa en la economía, en la década de los noventa, pero ya
entrado el nuevo siglo se han presenciado algunas señales de recuperación. Dicho
esto, es preciso mencionar que la participación del sector industrial en la economía
permanece en niveles inferiores a los que prevalecían antes del proceso de apertura en
los 90.
2) IMPORTANCIA DEL SECTOR INDUSTRIAL EN LA ECONOMÍA: VALOR
AGREGADO Y EMPLEO.
En esta sección se presentan algunos indicadores de la importancia actual del sector
industrial en la economía, con datos del año 2009. El valor agregado del sector
manufacturero representa el 15% del valor agregado bruto (VAB). Este panorama se
completa con el sector agropecuario, que representó el 9%, el sector Explotación de
14
Minas el 7% y el restante 69% que incluye Electricidad Gas y Agua; Construcción;
Comercio; Transporte; sector Financiero; Servicios Sociales. Esto confirma la escasa
importancia del sector industrial en términos de la producción total colombiana.
Por otro lado, el sector manufacturero emplea aproximadamente 2,4 millones de
personas, que teniendo en cuenta la población ocupada actual de 19,7 millones,
representa el 12,2% de los ocupados
8
.
3) OTROS ELEMENTOS DESCRIPTIVOS DEL ESTADO ACTUAL DEL SECTOR
INDUSTRIAL.
En esta sección se realiza una síntesis de indicadores relevantes del sector industrial,
por medio de un cruce de criterios, con datos correspondientes al año 2009 obtenidos
de la Encuesta Anual Manufacturera que realiza el DANE.
El Cuadro 1 presenta información acerca de los subsectores de la industria
(identificados por el código CIIU Revisión 3) que son más importantes en cuanto a
número de establecimientos, empleo, producción y valor agregado.
8 Los datos empleados en esta sección provienen del DANE. En la sección anterior se utilizan datos de la CEPAL,
lo que puede explicar alguna diferencia en los indicadores para el año 2009.
15
Cuadro 1.
Subsectores más importantes del sector industrial (2009)
Criterios Número de
Establecimientos
Personal
Ocupado
Producción
Bruta
Valor Agregado
1er grupo
industrial
15 – Alimentos y
Bebidas: 19,6%
15 – Alimentos y
Bebidas: 23,5%
15 – Alimentos y
Bebidas:
33,3%
15 – Alimentos y
Bebidas: 31,5%
2do grupo
industrial
18 – Fabricación
de prendas de
vestir: 9,6%
24 – Fabricación
de Sustancias y
Prod. Químicos:
11,0%
24 – Fabricación
de Sustancias y
Prod. Químicos:
13,2%
24 – Fabricación
de Sustancias y
Prod. Químicos:
13,4%
3er grupo
industrial
24 – Fabricación
de Sustancias y
Prod. Químicos:
9,1%
18 – Fabricación
de prendas de
vestir: 9,5%
23 – Refinados
del Petróleo:
11,5%
23 – Refinados
del Petróleo:
13,3%
4to grupo
industrial
25 – Fabricación
de productos de
caucho y de
plástico: 8,3%
25 – Fabricación
de productos de
caucho y de
plástico: 7,6%
26 – Fabricación
de otros productos
minerales no
metálicos: 5,6%
26 – Fabricación
de otros productos
minerales no
metálicos: 7,2%
Fuente: cálculos propios en base a DANE, Encuesta Anual Manufacturera (2009).
A partir de esta información surgen varios elementos interesantes. Para comenzar, el
subsector más importante en términos de número de establecimientos es “Elaboración
de Productos Alimenticios y Elaboración de Bebidas”. Los subsectores que se sitúan a
continuación son, en orden decreciente, “Fabricación de prendas de vestir” (número
18 CIIU Rev. 3); “Fabricación de Sustancias y Productos Químicos” (número 24 CIIU
Rev. 3) y Fabricación de productos de caucho y de plástico. Como se puede apreciar,
estos cuatro subsectores representan casi el 50% del total de establecimientos
industriales.
Estos mismos cuatro son también los más importantes en cuanto a la generación de
empleo, siendo responsables de más de la mitad (52%) del empleo total industrial.
16
Al analizar la producción bruta aparecen dos nuevos subsectores, que desplazan a las
industrias de prendas de vestir y del plástico de los cuatro primeros puestos. Se trata
de los subsectores “Coquización, Fabricación de productos de la refinación del
petróleo” y “Fabricación de otros productos minerales no metálicos” (vidrios,
cerámicas, cemento). En conjunto estos cuatro subsectores representan más del 60%
de la producción bruta del sector manufacturero. Asimismo, son también los más
importantes en cuanto a generación de Valor Agregado, respondiendo por el 65% del
mismo.
Del análisis precedente se desprende que la industria manufacturera colombiana
presenta un grado de concentración relativamente importante en pocos subsectores.
En efecto, los cuatro subsectores más importantes representan más del 50% de cada
uno de los diferentes criterios analizados. Es de destacar, en particular, la importancia
de la industria alimenticia y de bebidas: bajo cualquiera de los criterios es la líder
indiscutida, duplicando al menos la importancia de la industria que le sigue en el
segundo puesto.
El Cuadro 2 puede verse como una continuación del cuadro anterior, que permite una
ampliación del análisis. Utilizando los mismos criterios descriptivos del Cuadro 1, el
universo de empresas industriales se clasifica ahora no por su importancia relativa
sino de acuerdo a dos categorías: la escala de personal ocupado (medido en cantidad
de empleados) y la escala del valor de la producción (medido en millones de pesos).
Bajo la primera aproximación (escala de ocupación) se propone el análisis de tres
grupos: las empresas que contratan a menos de 100 personas, las que ocupan entre
17
100 y 800 personas, y las que ocupan a más de 800. De esta manera, el primer grupo
permite analizar las denominadas “micro, pequeñas y medianas empresas”, el segundo
las empresas de tamaño intermedio, y el tercero, permite identificar el
comportamiento de las grandes empresas industriales colombianas.
Cuadro 2.
Síntesis de indicadores relevantes del sector industrial (2009)
Criterios Número de
Establecimientos
Personal
Ocupado
Producción
Bruta
Valor Agregado
Escala de
personal
ocupado
Menor a 100:
81,6%
Mayor a 800:
1,0%
Menor a 100:
29,1%
Mayor a 800:
16,8%
Menor a 100:
19,7%
Mayor a 800:
23,9%
Menor a 100:
16,4%
Mayor a 800:
25,9%
Escala de
Valor de la
Producción
(mill. pesos)
Menor a 2000:
59,0%
Mayor a 25000:
9,1%
Menor a 2000:
14,4%
Mayor a 25000:
46,4%
Menor a 2000:
3,3%
Mayor a 25000:
78,1%
Menor a 2000:
3,5%
Mayor a 25000:
77,8%
Fuente: cálculos propios en base a DANE, Encuesta Anual Manufacturera (2009).
Las empresas que contratan a menos de 100 empleados representan el 81,6% de los
establecimientos, lo que indica que una amplia mayoría de unidades industriales
puede ser clasificada como “micro, pequeñas y medianas” empresas. Si se finalizara
el análisis aquí, se podría concluir erróneamente acerca de la importancia de dichos
establecimientos para la industria colombiana. En efecto, si se complementa esa
información con los demás criterios, el panorama es distinto: estos establecimientos
son responsables del 29,1% del empleo industrial, producen el 19,7% del total de la
producción y generan el 16,4% del valor agregado. Todo ello indica que las pequeñas
y medianas empresas, si bien representan un número importante de establecimientos,
no contribuyen de manera sobresaliente al empleo, la producción, o la generación de
valor agregado.
18
El grupo de empresas que ocupan entre 100 y 800 personas representa el 17,4% del
total de establecimientos, sin embargo, ocupa al 54,1% del total de los empleados del
sector industrial, y su actividad representa el 56,4% de la producción total y el 57,7%
del valor agregado sectorial. A pesar del reducido número de unidades que pertenecen
a esta franja, es el grupo más importante en cuanto a producción, empleo y valor
agregado.
En el otro extremo de la distribución, los establecimientos que ocupan a más de 800
trabajadores –que representan apenas el 1% del total de establecimientos– son
responsables del 16,8% del empleo sectorial, responden por el 23,9% de la producción
y se encargan de generar el 25,9% del valor agregado manufacturero.
En segundo lugar, se presenta información de acuerdo al criterio del valor de
producción de las empresas manufactureras. Para dar cuenta de una manera clara de la
concentración del sector, los datos se presentan en relación a dos cortes: el de los
2.000 millones de pesos (aproximadamente USD 1,1 millones) y el de los 25.000
millones de pesos (aproximadamente USD 14 millones). De forma residual se puede
hallar el peso de las industrias con valores de producción intermedios, esto es,
aquellas con producción superior a dos mil millones de pesos pero inferior a
veinticinco mil millones de pesos.
Las empresas cuyo valor de producción es inferior a los 2.000 millones de pesos, si
bien son una mayoría absoluta pues representan 3 de cada 5 establecimientos
industriales, ocupan a apenas 1 de cada 7 de los empleados del sector. Aún más, este
19
grupo produce solamente el 3,3% del total y genera el 3,5% del valor agregado
manufacturero.
Por otro lado, las empresas cuyo valor de producción supera los 25.000 millones de
pesos representan apenas el 9,1% de los establecimientos pero son responsables por el
46,4% del empleo industrial; generan el 78,1% de la producción total y el 77,8% del
valor agregado.
4) A MODO DE SÍNTESIS
Se pueden señalar las siguientes características fundamentales de la estructura actual
del sector industrial colombiano:
Escasa diversificación: aproximadamente la mitad de los establecimientos pertenece
a cuatro grupos industriales: Alimentos y Bebidas; Textil; Sustancias y Productos
Químicos; y Productos de Caucho y de Plástico.
Importancia relativa de las pequeñas empresas industriales: ocho de cada diez
establecimientos ocupan a menos de 100 personas y seis de cada diez tienen una
producción cuyo valor no supera los 2.000 millones de pesos.
Empleo: concentración sectorial y en empresas medianas. Bajo el criterio del
empleo industrial, el 52% del mismo se concentra en los cuatro subsectores
mencionados precedentemente, y más de la mitad del empleo industrial se verifica en
las empresas que ocupan entre 100 y 800 empleados.
20
Alta concentración de acuerdo a producción y generación de valor agregado. Se
debe mencionar que los subsectores Alimentos y Bebidas; Sustancias y Productos
Químicos; Refinados del Petróleo; y Productos Minerales no Metálicos concentran
más del 60% de la producción y el valor agregado. Alrededor del 80% de la
producción y del valor agregado del sector manufacturero colombiano se genera en
establecimientos grandes, cuyo valor de producción excede los 25 mil millones de
pesos anuales.
Lo expresado en este capítulo permite situar la estructura industrial colombiana en el
contexto de su evolución histórica. Una industria que, como en la mayoría de países
latinoamericanos, creció al abrigo de la protección y que fue desarrollada desde lo
simple a lo complejo, recibe el nuevo milenio con una estructura poco diversificada,
concentrada en sectores de tecnología baja y media, de industria liviana.
En efecto, el proceso de sustitución de importaciones, si bien tuvo importancia
fundamental en el impulso y el crecimiento de la industria colombiana, nunca pudo
superar ciertos estadios de desarrollo. No es el objetivo de este estudio analizar las
causas del agotamiento de este proceso, pero sí se puede mencionar que la industria
local ha tenido una marcada orientación hacia el mercado interno. Depender del
mercado interno presenta, en principio, tres inconvenientes: en primer lugar, el ciclo
económico nacional determina el desempeño de la industria, de manera que este
último depende de las fluctuaciones de la situación económica local. Además, la
magnitud del mercado interno establece los términos naturales de crecimiento del
sector. En segundo lugar, la escaza división del trabajo resultado de un mercado
21
doméstico pequeño genera bajos niveles de productividad y salarios precarios. Por
último, eventuales oportunidades en los mercados internacionales para el sector
industrial, se pierden ante la preferida mirada que se tiene del mercado interno.
No obstante lo anterior, y una vez superado el impacto del desmantelamiento de la
protección de la década de los noventa, la industria colombiana presenta signos
básicos en torno a aumentar su presencia internacional. Este es un proceso que si bien
no comienza recientemente, se ha dado básicamente en una escala regional y de la
mano de acuerdos comerciales, siendo Venezuela un socio fundamental. En el
próximo capítulo se analizan las características principales de esta inserción
internacional de las manufacturas colombianas.
22
III. SITUACIÓN DE LAS EXPORTACIONES INDUSTRIALES
COLOMBIANAS 1990-2009
1) UNA MIRADA CONVENCIONAL A LAS EXPORTACIONES COLOMBIANAS:
TRADICIONALES Y NO TRADICIONALES
Planteada la situación del sector industrial, la presente sección tiene como objetivo
estudiar el comportamiento de las exportaciones colombianas y, particularmente, las
industriales en el periodo 1990-2009. Este ejercicio se desarrolla a partir de dos
metodologías: la primera se basa en el análisis convencional del desempeño de las
exportaciones utilizado en Colombia, en tanto que la segunda considera el tema desde
la perspectiva del componente de valor agregado incorporado en el proceso
productivo de las exportaciones.
En Colombia las exportaciones totales suelen dividirse, en tradicionales (café, carbón,
petróleo y sus derivados y ferroníquel) y no tradicionales
9
, razones de forma y fondo
explican esta diferenciación. En primer lugar, se mantiene esta clasificación para darle
continuidad a series estadísticas de exportaciones que se conservan desde la década de
los setenta. En segundo lugar, se suelen considerar a las exportaciones tradicionales
como insensibles a las variaciones en la tasa de cambio y, en este sentido, ameritan un
tratamiento particular. Por último, aunque no de manera explícita, se asume que las
primeras han logrado cierta madurez comercial y que las segundas están en proceso de
9 Para conservar la serie desde 1990 se utiliza como fuente de información las bases de datos del Banco
de la República, que redenomina las categorías exportaciones tradicionales y no tradicionales por
"Principales exportaciones" y "Resto de exportaciones", respectivamente. La fuente del Banco es el
Departamento Nacional de Estadística (DANE) que en sus informes periódicos mantiene la primera
categoría. Cualquiera de las dos clasificaciones resulta obsoleta frente a la nueva estructura económica
y comercial planteada en la introducción. En este sentido, es válido el debate suscitado por la OMC
proponiendo la necesidad de modificar la forma de elaborar, presentar y utilizar las estadísticas de
comercio internacional (Ver Sturgeon y Gereffi (2009); Maurer y Degain (2010); Jara (2010); Lamy
(2010): Xing (2011)).
23
lograrla. Esta división tiene implicaciones, para algunos organismos gubernamentales,
en términos de política comercial e industrial, ya que un conjunto de incentivos de
carácter fiscal y crediticio se han establecido históricamente para ayudar a la segundas
a lograr el referido desarrollo, buscando, adicionalmente, que estas políticas
contribuyan a diversificar la oferta exportadora
10
.
Aunque nominalmente se formula la necesidad de no depender de pocos productos, la
realidad le plantea al país el debate de si debe profundizar en la estructura exportadora
establecida o si debe propender por la diversificación. Desde el punto de vista teórico
el argumento de la concentración exportadora es ampliamente cuestionado. Razones
de carácter macroeconómico y microeconómico son esgrimidas
11
.
Desde el punto de vista macro se ha demostrado que la concentración sectorial de las
exportaciones está asociada negativamente con el crecimiento económico. En este
sentido, una alta especialización en ciertos productos de exportación implica una gran
sensibilidad a las perturbaciones específicas del sector, que generan, a su vez, elevada
volatilidad de los ingresos por exportaciones e impactos negativos en el crecimiento.
Dado que el comercio internacional es una actividad de doble vía, esta situación
afecta la capacidad de importación del país, la estructura productiva y la posibilidad
de consumo. En una relación de causalidad diferente Imbs y Wacziarg (2003)
muestran empíricamente que a medida que los países salen de la pobreza también
diversifican su producción, lo que iría en contra de la idea de que para crecer hay que
especializarse de acuerdo con el principio de las ventajas comparativas.
10 En Colombia de manera deliberada se formulan políticas de apoyo a las exportaciones desde 1958
cuando se estableció el primer estatuto de Zonas Francas, Ley 105 del referido año. La Ley 1era de
1959, amplió el espectro de promoción y delegó en el Instituto de Fomento Industrial (IFI) esta tarea
(Torres, 2011).
11 Volpe y Gómez (2009) hacen una buena síntesis de algunas de estas razones.
24
Desde el punto de vista micro la agrupación de las exportaciones en pocos sectores
afecta negativamente el incremento de la productividad, ya que los eslabonamientos
del sector son precarios y, en consecuencia, no origina aumentos en los insumos
empleados, ni incrementa la eficiencia de los utilizados. En este mismo sentido, no se
genera el conocimiento productivo y comercial que implica un proceso de
exportación.
Si la dependencia es por exportaciones de recursos naturales el costo puede ser mayor
debido a la tasa relativamente baja de los avances tecnológicos en el sector primario y
a la tendencia secular descendente de los precios relativos de sus productos
12
. De otra
parte, países que dependen de recursos naturales son proclives a sufrir de "enfermedad
holandesa", que implica que apogeos repetidos en los precios de los productos de
exportación conducen a apreciaciones reales de la moneda nacional, lo que hace más
difícil para otros exportadores mantener o ganar competitividad internacional. De otra
parte, se genera un gran incentivo importador con lo que la producción nacional y el
empleo se afectan.
Para Arbeláez, et al, (2008) la diversificación posibilita que agentes aversos al riesgo
logren, al tener varias opciones, minimizarlo y por esta vía aumentar la inversión. En
adición, el cambio induce adelantos en la productividad que suelen llevar a descubrir
y a crear ventajas competitivas.
12 Esta es la típica tesis de deterioro estructural de los términos de intercambio formulada por Raúl
Prebish en 1950, citada por Volpe y Gómez (2009), la cual tuvo validez durante buena parte del siglo
XX, pero que en los últimos años ha sido refutada por los hechos.
25
Desde esta perspectiva teórica una posición que podría considerarse intermedia entre
la concentración exportadora y la diversificación per-se, tan argumentada, esta última,
en medios académicos, se expresa en un trabajo reciente de Yifu y Monga (2010)
quienes señalan que la selección de sectores para diversificar debe darse sobre la base
de ventajas comparativas latentes, a lo cual incumbe agregar la eliminación de
restricciones que hacen que estas potencialidades se vuelvan reales y triunfantes. Este
trabajo cuestiona la concentración sectorial porque ha demostrado su incapacidad para
incorporar niveles crecientes de desarrollo en los países y porque estos sectores han
perdido su ventaja comparativa. De la misma manera considera que la diversificación
debe atender la ventaja comparativa determinada por la estructura de dotación de
recursos existente; ya que si se aspira a una diversificación en nuevos sectores que son
demasiado avanzados a las condiciones del país, la política industrial será un fracaso.
Una serie de criterios conceptuales, amplia evidencia empírica y una rigurosa
metodología de selección de sectores sustenta esta hipótesis.
¿Cómo se ha expresado el objetivo de diversificación de exportaciones en Colombia?
Hacia finales de la década de los ochenta y principios de los noventa Colombia inició
una serie de reformas que contemplaron desde el cambio de la constitución, hasta
reformas estructurales en múltiples frentes de la economía, sus políticas y sus
instituciones. Dentro de los cambios más importantes emprendidos en el ámbito
económico estuvo la reforma comercial, la cual definió como objetivos aumentar la
productividad, diversificar la oferta exportable y lograr una mayor inserción de la
economía colombiana en la dinámica mundial. El análisis estadístico y las políticas
comerciales e industriales que se describen en las dos secciones siguientes tienen
26
como contexto el proceso de apertura y sus cambios posteriores a nivel local y el
proceso de globalización económica a nivel mundial.
En el periodo de análisis del presente estudio (1990-2009), el repunte de las
exportaciones totales en términos corrientes ha sido evidente. Las mismas crecieron
8,4% promedio anual pasando de US$ 6.720 millones en 1990 a US$ 32.853 millones
en 2009. Las exportaciones colombianas se multiplicaron 5 veces en estos veinte años
y la estructura exportadora se modificó.
Si dividimos el periodo en dos décadas (1990-1999) y (2000-2009), en la primera las
exportaciones tradicionales contabilizaron el 50,1% del total y las no tradicionales
fueron el 49,8%. En la siguiente década estos porcentajes fueron 48,5% y 51,4%,
respectivamente (Cuadro 3). Un pequeño proceso de diversificación se aprecia
durante las dos últimas décadas, la cual tuvo su manifestación más importante en el
año 2001 cuando las exportaciones no tradicionales conformaron el 51,4% de la oferta
exportable colombiana. Comparada la estructura exportadora al final del año 2009
con la registrada en 1990, cuando se inició la apertura, la hipótesis de diversificación
es válida: mientras que en 1990 las exportaciones no tradicionales representaron el
39,6%, en 2009 las mismas constituían el 45,4%.
27
Cuadro 3
Exportaciones colombianas, clasificación Tradicionales-No Tradicionales: Crecimientos y
Participaciones (1990-2010)
Tasas de Crecimiento p.a. (%)
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES 7% 10% 8%
TOTAL TRADICIONALES 5% 11% 8%
TOTAL NO
TRADICIONALES
8% 10% 9%
T
ra
d
ic
io
n
a
le
s
Café -3% 4% 0%
Carbón 5% 20% 12%
Petróleo 9% 9% 9%
Ferroníquel 4% 14% 8%
N
o
T
ra
d
ic
io
n
a
le
s
Sector Agropecuario 5% 8% 7%
Banano 4% 6% 5%
Flores 9% 7% 8%
Otros Agropecuarios 1% 14% 7%
Sector Minero 0% 30% 14%
Oro No Monetario* -110% 115% 25%
Esmeraldas -2% -1% -1%
Otros
Mineros
6% 26% 16%
Sector Industrial 10% 8% 9%
Textiles 3% 5% 4%
Químicos 18% 8% 13%
Papel y
Manuf.
9% 10% 10%
Cuero y
Manuf.
1% 5% 3%
Alimentos 9% 9% 9%
Otros Industriales 14% 10% 12%
Participación Expor Total Participación en T. y NT.
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES
TOTAL TRADICIONALES 50.2% 48.6% 49.4%
TOTAL NO
TRADICIONALES
49.8% 51.4% 50.6%
En Tradicionales
Café 17.9% 6.1% 12.0% 35.9% 12.6% 24.3%
Carbón 7.7% 11.2% 9.5% 15.4% 23.1% 19.2%
Petróleo 23.0% 28.2% 25.6% 45.5% 57.9% 51.7%
Ferroníquel 1.6% 3.1% 2.3% 3.2% 6.4% 4.8%
En No Tradicionales
Sector Agropecuario 13.2% 9.7% 11.5% 26.6% 19.0% 22.8%
Banano 5.0% 2.7% 3.9% 10.1% 5.3% 7.7%
Flores 4.7% 4.2% 4.5% 9.3% 8.2% 8.8%
Otros Agropecuarios 3.5% 2.8% 3.2% 7.2% 5.5% 6.3%
Sector Minero 3.6% 3.9% 3.8% 7.1% 7.7% 7.4%
Oro No Monetario* 0.5% 2.0% 1.3% 1.0% 4.0% 2.5%
Esmeraldas 2.6% 0.5% 1.5% 5.0% 1.0% 3.0%
Otros
Mineros
0.5% 1.4% 0.9% 1.1% 2.6% 1.9%
28
Sector Industrial 33.0% 37.8% 35.4% 66.3% 73.4% 69.8%
Textiles 8.1% 5.9% 7.0% 16.2% 11.5% 13.9%
Químicos 7.3% 9.5% 8.4% 14.7% 18.4% 16.5%
Papel y
Manuf.
2.4% 2.7% 2.5% 4.8% 5.2% 5.0%
Cuero y
Manuf.
2.2% 1.3% 1.7% 4.4% 2.5% 3.4%
Alimentos 5.2% 5.3% 5.3% 10.5% 10.3% 10.4%
Otros Industriales 7.9% 13.1% 10.5% 15.8% 25.5% 20.6%
Fuente: Cálculos propios, Datos Banco de la República de Colombia.
*Oro no monetario no tiene observaciones para el periodo de 1990-1993.
Dentro de las exportaciones tradicionales se dio una recomposición a favor de las
exportaciones de carbón y petróleo y sus derivados y en contra del café. En la década
de los noventa del siglo anterior el café participó en promedio con un 17,8% dentro
del total exportado, en tanto que en la primera década del nuevo siglo este porcentaje
fue 6%. Las participaciones del carbón fueron 7,7% (1990-1999), a 11,2% (2000-
2009) y fue el sector más dinámico al crecer 12% en promedio anual en todo el
periodo, 3.6 puntos por encima de las totales. Para el caso del petróleo los datos de
participación fueron 23% y 28,2%, respectivamente, con un crecimiento del 9% en
todo el periodo. De manera que las exportaciones minero tradicionales pasaron de
representar el 32% en la última década del noventa al 42%, dentro del total exportado,
en la primera década del nuevo milenio, y crecieron por encima de las totales (Cuadro
3).
La explicación del auge minero se debió en lo fundamental a los incrementos en los
precios de estos productos, como resultado de la mayor demanda por parte de países
emergentes como China, India, Rusia, Brasil, entre otros, y por el crecimiento de la
economía mundial por lo menos hasta el año 2008. Así, en el caso del carbón el
creciente consumo mundial de energía, el inestable mercado del petróleo y del gas
natural, el rechazo a la energía nuclear, reservas mundiales estimadas en 200 años y la
seguridad que ofrece para el país el contar con reservas propias, fueron algunas de las
29
razones que explicaron el desempeño de las exportaciones de este producto. En el
caso del petróleo y sus derivados, por el lado de la oferta, la caída, especialmente en el
año 2007, de las reservas mundiales probadas de crudo y los agudos conflictos
políticos de países productores generaron gran incertidumbre en el mercado mundial
de este recurso energético
13
.
Los efectos del auge minero tradicional tienen en principio cinco connotaciones en lo
que tiene que ver con las exportaciones con valor agregado y el desarrollo económico
del país: en la medida que aumentan los ingresos por exportaciones mineras se
relativizan los esfuerzos de diversificación. Esto lo que quiere decir es que dado que
la diferenciación de productos y agregación de valor es una tarea compleja, demanda
recursos y permanente adecuación, la misma se desestimula ante la obtención fácil de
ingresos. De manera más evidente, en segundo lugar, los efectos revaluacionistas,
resultado de la vinculación de estos ingresos, constituyen un sesgo en contra de otro
tipo de exportaciones. El típico fenómeno de enfermedad holandesa descrito
anteriormente. Por último, se incrementa sustancialmente el riesgo en materia de
recursos externos para el país al depender de productos que tienen una gran
volatilidad en los mercados internacionales, con los consecuentes efectos en materia
de crecimiento y desarrollo económico. La extracción de rentas mineras por parte del
Estado o de sectores privados y los perversos efectos ambientales que conlleva la
explotación y exploración de recursos naturales completan el cuadro descrito.
13 En la última década el índice de precios del carbón, pasó de 52,6 en el año 2000 a 148,8 en 2009,
alcanzando un máximo en 2008 con 265,9. (Base 2005). Lo anterior, implicó un crecimiento promedio
anual del índice de 22,2%. (Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database,
April 2011. (Commodity Coal Price Index includes Australian and South African Coal)). En este
mismo periodo, el precio promedio anual del barril de petróleo, calculado como un promedio simple de
los 3 indicadores mundiales (Brent, WTI, DF), pasó de ser US$D 28,2 en el año 2000 a US$D 61,7 en
2009, teniendo un pico máximo en 2008 cuando llegó a US$D 97,03. (Fuente: International Monetary
Fund, World Economic Outlook Database, April 2011.).
30
La hipótesis de leve diversificación exportadora en Colombia, que sostiene este
trabajo, se hace más clara si se analiza la estructura de las exportaciones no
tradicionales. Al dividir estas en agrícolas, mineras e industriales, las primeras pierden
participación a favor de las últimas. En efecto, dentro del total exportado por
Colombia, las exportaciones no tradicionales agrícolas pasaron de participar 13,2% en
la década del noventa a 9,7% en la década 2000-2009 y su crecimiento en todo el
periodo fue 6,6%, inferior al registrado por las exportaciones totales. Por su parte, las
exportaciones industriales no tradicionales pasaron de participar 33% a 37,7%, y
crecieron al 9,3%, un punto por encima de las totales. Si se mira solo el componente
de exportaciones no tradicionales, las industriales pasaron de representar dentro de
estas últimas el 66,3% en los noventa a 73,4% en la primera década del siglo XXI
(Cuadro 3).
Desde esta mirada convencional, ¿cómo fue el comportamiento de las exportaciones
no tradicionales industriales?
Dentro de las exportaciones industriales la participación más importante está en las
definidas como “Otras Industrias”, que incluyen gran variedad de sectores dentro de
los que se encuentran el automotriz, eléctrico y electrónico, fabricación de muebles y
sus manufacturas, instrumentos médicos, maquinaria de oficina, equipo de transporte,
entre otros. Estas exportaciones participaron en todo el periodo con el 10,5% dentro
de las totales; le siguen los productos químicos (8,4% de participación) y los textiles y
confecciones (7%). En las dos primeras hubo un proceso de consolidación ya que en
la década de los noventa las “Otras Industrias” participaron 7,9% dentro de las totales
31
y para la década siguiente la participación se incremento al 13,1%. Por su parte las
exportaciones químicas pasaron de representar 7,3% a 9,5%, respectivamente. Estos
dos sectores tuvieron crecimientos promedio anuales por encima de 12%, con mayor
vigor en los noventa. Los textiles redujeron su participación de 8% a 5,9% y crecieron
a un modesto 3,8%, evidenciando la difícil situación exportadora del sector (Cuadro
3).
Los otros ítems que conforman las exportaciones industriales son alimentos (participó
dentro de las totales 5,3%), papel y sus manufacturas (significó 2,5% de las totales), y
cuero y sus manufacturas (1,7% del total). Estos subsectores industriales mantuvieron
estas participaciones constantes y con excepción del cuero y sus manufacturas que
crecieron a un precario 2,7%, las dos primeras lo hicieron levemente por encima de
las exportaciones totales (Cuadro 3).
En síntesis, en estos veinte años las exportaciones no tradicionales ganaron un
pequeño espacio dentro del total exportado por el país. Las exportaciones industriales,
específicamente “Otras Industrias” y químicas, lideraron este avance, mientras que
productos de la industria liviana como textiles, confecciones y cueros poco
contribuyeron a la tarea diversificadora El espacio ganado por las exportaciones no
tradicionales ha sido lentamente erosionado, particularmente en los últimos años
(2008, 2009) por el “boom” de las exportaciones minero tradicionales, que atenta, por
diferentes vías, contra un proceso de diversificación serio y consistente.
Planteada la metodología tradicional de presentación de las exportaciones
colombianas, a continuación se coteja con la desarrollada por Sanjaya Lall (2000),
32
que muestra patrones de incorporación tecnológica y sofisticación al interior del
sector exportador, con lo cual el diagnóstico del mismo se formula en un contexto más
aproximado a la realidad de la dinámica mundial de comercio (exportaciones). Así
mismo, se posibilita la comparación con las estructuras exportadoras de otros países lo
que permite extraer lecciones de experiencias exitosas y fracasadas. En este sentido, la
formulación de la política comercial e industrial de Colombia podría ser más
concordante con los cambiantes entornos económicos latinoamericano y mundial. Dos
próximos capítulos de este proyecto de investigación abarcarán la comparación con
los principales países latinoamericanos, Estados Unidos, Unión Europea y Corea
(capítulo 2) y profundizarán en la dinámica de carácter sectorial colombiana y sus
articulaciones al comercio internacional (capítulo 3).
2) LAS EXPORTACIONES TOTALES E INDUSTRIALES MUNDIALES Y
COLOMBIANAS: INTENSIDAD TECNOLÓGICA Y SOFISTICACIÓN.
Como se ha señalado, la metodología de diferenciación de intensidades tecnológicas
para el análisis de la estructura exportadora de un país, ofrecida por Lall, divide la
misma, inicialmente, entre exportaciones primarias y de manufacturas. Las últimas, a
su vez, las clasifica en cuatro: (1) exportaciones basadas en recursos naturales, (2)
baja, (3) media y (4) alta tecnología. Al interior de cada una de estas se hace una
desagregación adicional, como se presenta en el Anexo 1, de manera que se puede
explicar la referida estructura en función de la incorporación de crecientes niveles de
tecnología. Con esta metodología, inicialmente, se considera la situación de las
exportaciones mundiales y luego la colombiana, de manera que se pueda contrastar el
desempeño de los dos escenarios.
33
i) Comportamiento de las Exportaciones Mundiales de Manufacturas 1990-
2009: el patrón de estructura tecnológica.
Como se aprecia en el Cuadro 4, durante el periodo 1990-2009 las exportaciones
mundiales crecieron a una tasa promedio anual de 7,2%. Al dividir el periodo en dos
1990-1999 y 2000-2009, la mayor dinámica de las exportaciones mundiales se dio en
el segundo, cuando las mismas crecieron 7,7%. Nótese que este dato refleja un
excelente desempeño del comercio, ya que en el periodo 2000-2009 ocurrieron hechos
que perjudicaron los intercambios comerciales. Ejemplo son la, la crisis de las
empresas asociadas al tema informático en el año 2001, las dificultades de
crecimiento de la economía norteamericana como consecuencia del ataque terrorista a
las Torres Gemelas y la caída en el comercio resultado de la crisis que la economía
mundial sufrió en el año 2009
14
. La activa economía China, junto con los favorables
desempeños de las economías de Brasil, India, Rusia y otras economías emergentes,
jalonaron de manera determinante el comportamiento del comercio en la última
década. En el periodo 1990-1999 la tasa de crecimiento de las exportaciones
mundiales fue de 6,8%. La menor dinámica para esta década se debió a la crisis
asiática y rusa y a los efectos que esta transmitió al mundo y, en particular, a buen
parte de Latinoamérica.
14 En este año, la producción mundial de mercancías cayó un 0,524% (FMI), y el comercio de
exportaciones declinó un 28,52% (OMC).
34
Cuadro 4.
Exportaciones Mundiales: Crecimientos y Participaciones 1990-2009
Tasas de Crecimiento p.a. (%)
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES 6.81% 7.69% 7.23%
PRIMARY PRODUCTS (PP) 6.77% 9.97% 8.29%
MANUFACTURA 6.93% 7.23% 7.07%
RES. BASED MANUF 5.61% 9.77% 7.58%
RB 1: AGRO-BASED 4.62% 7.15% 5.80%
RB 2: OTHER 6.65% 11.76% 9.07%
LOW TEC. MANUF. 5.56% 6.89% 6.19%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
5.18% 4.70% 4.95%
LT2: OTHER PRODUCTS 5.88% 8.43% 7.09%
MED.TECH.MANUF. 5.81% 7.18% 6.46%
MT 1: AUTOMOTIVE 6.04% 4.82% 5.47%
MT 2: PROCESS 5.65% 8.98% 7.22%
MT 3: ENGINEERING 5.78% 7.68% 6.68%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 11.16% 5.82% 8.63%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 12.58% 4.15% 8.58%
HT 2: OTHER 7.75% 10.31% 8.96%
Participación Expor Total Participación Exp. Manuf.
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES
PRIMARY PRODUCTS (PP) 13.5% 15.5% 14.5%
MANUFACTURA 85.0% 83.1% 84.1%
RES. BASED MANUF 15.8% 16.1% 15.9% 18.6% 19.4% 19.0%
RB 1: AGRO-BASED 8.1% 6.5% 7.3% 9.5% 7.9% 8.7%
RB 2: OTHER 7.7% 9.6% 8.6% 9.1% 11.5% 10.3%
LOW TEC. MANUF. 16.4% 14.5% 15.4% 19.3% 17.4% 18.3%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
7.4% 5.8% 6.6% 8.7% 7.0% 7.8%
LT2: OTHER PRODUCTS 9.0% 8.6% 8.8% 10.6% 10.4% 10.5%
MED.TECH.MANUF. 33.7% 31.5% 32.6% 39.6% 37.8% 38.7%
MT 1: AUTOMOTIVE 9.7% 9.0% 9.3% 11.4% 10.8% 11.1%
MT 2: PROCESS 7.8% 7.6% 7.7% 9.2% 9.1% 9.2%
MT 3: ENGINEERING 16.2% 14.9% 15.5% 19.0% 18.0% 18.5%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 19.2% 21.1% 20.1% 22.5% 25.4% 23.9%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 13.9% 14.9% 14.4% 16.3% 17.9% 17.1%
HT 2: OTHER 5.3% 6.2% 5.7% 6.2% 7.4% 6.8%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE
En estos 20 años, las exportaciones de productos primarios crecieron a tasas
superiores a las de las exportaciones totales y a las de las exportaciones de
manufacturas, principalmente en el periodo 2000-2009. El incremento de los precios
35
de los bienes básicos, resultado de la expansión económica de los países antes
señalados, explicó en buena medida este desempeño exportador agrícola. De manera
específica estos países desplazaron su consumo hacia alimentos con altas proteínas
tales como cereales, carnes y comida de mar. El tránsito de amplias extensiones de
tierra y cosechas como materia prima e insumo para la producción de
biocombustibles, dados los problemas del petróleo señalados, y problemas climáticos
completaron el escenario que impactó el precio de estos productos
15
. Sin embargo, la
participación de las exportaciones de productos primarios dentro del total exportado
por el mundo, en este periodo, no superó en promedio anual el 14,5%. En
consecuencia, la proporción más amplia de comercio se dio en el sector de las
manufacturas (84%) (Cuadro 4).
Dentro de las manufacturas, los sectores más dinámicos fueron las exportaciones de
alta tecnología, que crecieron en todo el periodo a tasas promedio anuales del 8,6%, y
las exportaciones de manufacturas basadas en recursos naturales que lo hicieron al
7,6%, por encima de las totales. Estos dos subsectores de las exportaciones de
manufacturas representaron un 36% de las exportaciones totales mundiales (Cuadro
4).
En alta tecnología se destacaron los productos de la industria electrónica y la
electricidad que fueron los de mayor participación con un 14,4% dentro del total
mundial exportado (17,1% dentro de las exportaciones industriales) y tuvieron un
crecimiento promedio anual del 8,6%. Por su parte, el sector más importante de las
15 En la última década el índice de precios de los bienes básicos a nivel mundial pasó de 63,2 en el año
2000, a 120,4 en 2009 con un pico máximo en 2008 (Base: 2005). Lo cual implica una variación anual
promedio del índice del 11.78%. (Fuente: International Monetary Fund, World Economic Outlook
Database, April 2011).
36
exportaciones de manufacturas basadas en recursos naturales fueron las denominadas
otras (RB2), que incluyen minerales, metales, productos refinados de petróleo, aceites
y grasas animales, entre otros, con un crecimiento anual promedio del 9,1% y una
participación del 8,6% dentro del total de exportaciones mundiales (10,3% dentro de
las exportaciones industriales). Un breve comentario sobre el desempeño mundial de
la industria electrónica y eléctrica se hará posteriormente y en el caso de las
exportaciones de otras manufacturas basadas en recursos naturales, la trayectoria se
explica por la situación de la demanda y oferta mundial ya enunciada.
Por su parte las exportaciones de manufacturas de tecnología media, las más
importantes en términos de participación, ya que constituyeron en promedio el 33%
de las exportaciones mundiales totales, crecieron a tasas de 6,5%, por debajo de las
tasas de crecimiento de las exportaciones totales. Al interior de esta categoría las
manufacturas de tecnología media asociadas a procesos (MT2), fueron las de más
rápido crecimiento con un 7,2%. Las manufacturas de peor desempeño fueron las de
baja tecnología, con un crecimiento del 6,2%. Los productos de esta clase de
exportaciones constituyeron el 15,4% de las exportaciones totales mundiales (Cuadro
4 y Anexo 1).
Lo anterior significa que la dinámica mundial de exportaciones se centra en
exportaciones de manufacturas y, especialmente, en bienes de alta tecnología, que,
junto con los de media tecnología constituyen el 53% de lo exportado por el mundo y
el 63% de las exportaciones mundiales de manufacturas. Una hipótesis admisible
podría plantearse en términos de que una exitosa inserción comercial de un país
debería aproximarse y en lo posible articularse a la corriente exportadora de este tipo
37
de productos, que son los más dinámicos, los que tienen mayor participación dentro
del total comerciado a nivel mundial, y los que exigen crecientes niveles de
agregación de valor, y en consecuencia, estructuras productivas competitivas y
diversificadas (Gráfica 3).
Gráfica 3.
Evolución composición tecnológica de las exportaciones mundiales 1990-2009
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE
Sobre la base del anterior desempeño de las exportaciones mundiales y de la hipótesis
sugerida en el párrafo anterior, ¿cuál es la situación del sector exportador colombiano,
y de las exportaciones de manufacturas en su articulación a la dinámica mundial
descrita?
ii) Comportamiento de las Exportaciones colombianas de Manufacturas
1990-2009: Estructura tecnológica.
Adoptando la metodología del patrón tecnológico de las exportaciones, las totales
colombianas crecieron en estos 20 años a un promedio anual del 9,4% (Cuadro 5)
16
.
Las exportaciones primarias lo hicieron al 8,9% promedio anual, en tanto que las
16 Este dato difiere en 1 punto porcentual del dato presentado en la sección 1, debido a que la
metodología en la recopilación de los datos de exportaciones Tradicionales-No Tradicionales difiere de
la utilizada en las series manejadas por WITS-COMTRADE.
38
exportaciones de manufacturas lo hicieron al 10,4%. En estos tres grandes rubros de
exportaciones, las colombianas crecieron por encima del promedio mundial, siendo
particularmente significativa la diferencia en las exportaciones de manufacturas, que
estuvieron 3,3 puntos porcentuales por arriba de las mundiales. Esto sería prueba del
aprovechamiento de la dinámica del comercio en este sector, así como del papel que
en el periodo reciente han jugado las exportaciones de manufacturas en Colombia.
En el periodo 1990-1999 las exportaciones colombianas crecieron al 7,3%, en tanto
que en el periodo 2000-2009 este crecimiento fue de 11,7%, lo cual quiere decir que
para el desempeño exportador de Colombia la labor en este sector fue más intensa en
la etapa más reciente, en consistencia con el desempeño exportador mundial, en razón,
especialmente, al crecimiento de los precios de los bienes básicos, mineros e
industriales
17
.
Como se observa en el Cuadro 5, en promedio durante este periodo, la distribución de
las exportaciones colombianas fue así: 54,7% para las exportaciones primarias y
42,5% para las exportaciones de manufacturas. Al dividir el periodo en dos etapas las
exportaciones de manufacturas ganan terreno. En efecto, en el periodo 1990-1999, el
59,4% de las exportaciones totales fueron productos agrícolas y el 38,6%
manufacturas, en la primera década del nuevo siglo estos porcentajes fueron 49,9% y
46,3%, respectivamente. Esto a pesar de que en los diez últimos años el desempeño de
las exportaciones agrícolas fue más activo, ya que duplicaron la tasa de crecimiento
que presentaron en el primer periodo. De nuevo, el auge de las exportaciones de
productos básicos a nivel internacional en los últimos años explica esta situación. Esto
17 Dada la inexistencia de un índice de precios de las exportaciones de bienes industriales a nivel
internacional, se puede considerar la información de alguno de los países más importantes en el
comercio internacional de estos tipos de bienes. Para Estados Unidos, el crecimiento del precio de las
exportaciones manufactureras fue un 5,2% promedio anual en el periodo 2000-2009. Fuente: United
States Department of Labor - Bureau of Labor Statistics.
39
implica que, a pesar de la diversificación, la prosperidad de las exportaciones
primarias y mineras, reciente, atenta contra el proceso diversificador y reprimariza la
oferta exportable colombiana, con las implicaciones económicas y sociales de este
hecho.
Cuadro 5.
Exportaciones Colombianas: Crecimientos y Participaciones 1990-2009
Tasas de Crecimiento p.a. (%)
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES 7.3% 11.7% 9.4%
PRIMARY PRODUCTS (PP) 6.1% 12.1% 8.9%
MANUFACTURA 9.9% 10.9% 10.4%
RES. BASED MANUF 8.6% 12.1% 10.2%
RB 1: AGRO-BASED 13.2% 10.0% 11.7%
RB 2: OTHER 8.4% 13.7% 10.9%
LOW TEC. MANUF. 6.2% 10.1% 8.0%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
2.9% 8.7% 5.7%
LT2: OTHER PRODUCTS 18.0% 12.7% 15.5%
MED.TECH.MANUF. 16.2% 11.8% 14.1%
MT 1: AUTOMOTIVE 57.0% 28.0% 43.2%
MT 2: PROCESS 14.8% 10.6% 12.8%
MT 3: ENGINEERING 16.4% 17.3% 16.8%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 29.8% 11.5% 21.1%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 21.9% 19.6% 20.8%
HT 2: OTHER 35.4% 8.5% 22.7%
Participación Expor Total Participación Exp. Manuf.
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES
PRIMARY PRODUCTS (PP) 59.4% 49.9% 54.7%
MANUFACTURA 38.6% 46.3% 42.5%
RES. BASED MANUF 13.9% 16.5% 15.2% 36.1% 35.7% 35.9%
RB 1: AGRO-BASED 5.0% 5.9% 5.5% 12.9% 12.8% 12.9%
RB 2: OTHER 9.0% 10.5% 9.8% 23.2% 22.9% 23.1%
LOW TEC. MANUF. 13.6% 12.1% 12.8% 35.2% 26.1% 30.6%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
10.1% 7.1% 8.6% 26.3% 15.2% 20.7%
LT2: OTHER PRODUCTS 3.4% 5.0% 4.2% 8.9% 10.9% 9.9%
MED.TECH.MANUF. 9.7% 15.2% 12.4% 25.1% 32.7% 28.9%
MT 1: AUTOMOTIVE 0.7% 2.4% 1.6% 1.9% 5.1% 3.5%
MT 2: PROCESS 7.3% 10.5% 8.9% 18.9% 22.6% 20.7%
MT 3: ENGINEERING 1.7% 2.3% 2.0% 4.3% 5.0% 4.7%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 1.4% 2.5% 2.0% 3.7% 5.5% 4.6%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 0.4% 0.8% 0.6% 1.1% 1.7% 1.4%
HT 2: OTHER 1.0% 1.7% 1.4% 2.5% 3.8% 3.2%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
40
Al centrarse en las exportaciones industriales colombianas y su desagregación
tecnológica, atendiendo la metodología de Lall, el 66,5% del total de las
exportaciones de manufacturas fueron basadas en recursos naturales y bajo nivel
tecnológico (RB y LT) (Cuadro 5). Estas dos categorías, equivalen además a un 28%
de las exportaciones totales. El 28,9% fue, en promedio, de productos de media
tecnología, lo cual significó un 12,4% del total exportado por el país, y el 4,6% de las
exportaciones de manufacturas fueron de productos de alta tecnología, es decir, 2%
del total exportado por el país en todo el periodo.
Lo anterior significa que una tercera parte de las exportaciones de manufacturas
colombianas (33,3%) tienen niveles de incorporación tecnológica medios y altos, lo
cual implica que un 14,4% del total exportado por el país cumplió con esta
característica. Siendo un porcentaje relativamente bajo, interesaría estudiar las
características productivas de estos bienes de manera que pudieran aportar lecciones
de su relativo éxito, para profundizar y/o diversificar estructuras exportadoras a partir
de estas manufacturas (Cuadro 5 y Gráfica 4).
Gráfica 4.
Evolución composición tecnológica de las exportaciones colombianas 1990-2009
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE
41
Si se compara el desempeño de las exportaciones de manufacturas en los dos periodos
en los que se divide este análisis, se puede afirmar que los productos de manufactura
basados en recursos naturales mantuvieron una participación dentro de este tipo de
exportaciones relativamente constante (36%). Por su parte, las exportaciones de
manufacturas de baja tecnología redujeron su participación en el segundo periodo,
pasando de 35.2% a 26,1%, la cual fue ganada por las exportaciones de manufacturas
de media y alta tecnología que pasaron de 28,8% a 48,2%, siendo esta una expresión
concreta de diversificación (Cuadro 5).
En términos de crecimiento, si se desagrega cada uno de los cuatro grandes grupos en
los que Lall descompone la estructura tecnológica de exportaciones de manufacturas
(Anexo 1), se puede señalar que todos los subsectores, con la excepción de LT1
(textiles, confecciones y calzado), tuvieron en Colombia incrementos, en todo el
periodo, por encima de los registrados por las exportaciones totales del país y por las
mundiales en cada sector, lo cual evidenciaría su impacto en el sector exportador
colombiano y el aprovechamiento de la dinámica mundial (Cuadro 5).
Llama la atención, en consecuencia, la situación del sector de textiles y confecciones
ya que la importante contribución del mismo al sector industrial y a la generación de
empleo, como se demostró en el primer acápite, justificó apoyos de desarrollo
industrial, por ejemplo a través de deducciones de impuestos por inversiones en
activos fijos, créditos del IFI y de Bancoldex, capacitación general y específica a
través del SENA y programas para el mejoramiento de la calidad. Adicionalmente, se
introdujeron algunas medidas de protección no arancelaria, se aplicaron precios
mínimos de importación a determinados productos textiles y se adoptaron
42
salvaguardias, especialmente, contra China. Este sector se benefició de la devolución
de impuestos a través del Certificado de Reembolso Tributario (CERT), los Sistemas
Especiales de Importación y Exportación (SIEX), Plan Vallejo
18
, Zonas Francas de
exportación, información comercial, ferias, eventos y contacto con clientes
potenciales. Adicionalmente, a partir del año 2002 los textiles y confecciones y el
calzado se favorecieron de las preferencias unilaterales otorgadas por los Estados
Unidos a través de la Ley de Promoción de Preferencias Arancelarias Andinas y
Erradicación de Drogas (ATPDEA. por sus siglas en inglés).
La evidencia presentada sobre este sector, sugiere que hay lugar para realizar
interpretaciones de economía política que ayudarían a comprender su evolución
reciente. Las mismas rebasan el alcance de este documento, pero la situación del
sector genera la preocupación por la eficiencia de los diferentes instrumentos de
política comercial frente a los resultados y la necesidad de introducir ajustes.
En el primer periodo fue particularmente clara la dinámica del crecimiento de
automóviles y manufacturas de alta tecnología (electrónica y productos farmacéuticos,
entre otros ), eficiencia que se mantiene en el segundo periodo pero con tasas de
crecimiento ligeramente inferiores (Cuadro 5): De nuevo, a pesar de la baja
participación de este último tipo de productos dentro de la oferta exportadora total
colombiana, la demostración de su activo comportamiento, en consistencia con el
desempeño mundial, invita a una mirada más detallada, objetivo central de un
próximo capítulo, como ya se señalo. Por lo pronto, se hace una breve reseña de estos
sectores destacados.
18 Programa a través del cual se pueden importar materias primas, insumos y bienes de capital exentos
de aranceles con el objetivo de que se utilicen en bienes exportables.
43
El caso del sector automotriz es especial si se observa que en todo el periodo sus
niveles de crecimiento promedio fueron del 43,2%. El dato contrasta con el indicador
de crecimiento de las exportaciones mundiales del sector que registró 5,5%.
Condiciones externas y locales explican esta situación. La industria automotriz
mundial ha venido desplazando su producción a países en desarrollo. Específicamente
India, China y Brasil, entre otros. Esto debido a la crisis en países desarrollados y a la
estrategia de localización del sector, que orienta su atención a regiones de bajos costos
operativos y amplios mercados locales y regionales. En este sentido, los países
desarrollados se ven estimulados a establecer industria automotriz en otros territorios,
aprovechando en muchas casos, adicionalmente, economías de escala generadas por
acuerdos de integración o por circunstancias geográficas de vecindad (Sturgeon y
Biesebroeck, 2010). El ejemplo más elocuente de esta circunstancia es la dinámica del
sector automotriz en México, por lo menos hasta antes de la crisis reciente, que ha
tenido en el Tratado de Libre Comercio del Norte (NAFTA, por sus siglas en inglés)
su más importante dinamizador.
En el marco de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), los autos se han
beneficiado del Acuerdo de Complementación del Sector Automotriz, desde 1999. El
mismo consagra un tope en el nivel de los aranceles del 35% para los vehículos
ensamblados; derechos preferenciales a los vehículos automóviles ensamblados por
empresas que demuestren un contenido mínimo subregional; tasas altas de IVA para
ciertos autos extranjeros; y prohibiciones a la importación de vehículos y repuestos
usados, han sido algunas de las medidas que se han adoptado para el sector en el
44
marco del referido acuerdo y explican el comportamiento productivo y exportador del
sector.
En el caso de la industria eléctrica y de la electrónica los indicadores de comercio han
sido significativos, siendo esta actividad industrial, junto con la de ingeniería de
procesos y la de automóviles, la más importante en el mundo (Cuadro 4). La
innovación en dispositivos de electrónica ha ayudado a generar una gran cantidad de
industrias de servicios intermedios, incluidos los sistemas informáticos, los trabajos
de diseño, las telecomunicaciones y el tratamiento de datos, entre otros. De manera
más general, el uso intensivo de computadoras y tecnología de la información y otros
sectores, incluido el comercio minorista y mayorista, transporte, finanzas, bienes
raíces, educación, servicios profesionales, etc. se han desarrollado a la par y en
consonancia con los profundos cambios de la electrónica.
En términos de la cadena de valor del sector de la electrónica, los países
desarrollados, en especial Estados Unidos, tienen empresas líderes que son las que
hacen investigación y desarrollo en el sector, diseñan, conciben la estrategia de
marketing y vende: Los países asiáticos son oferentes de equipos y componentes para
el sector y México ensambla y reexporta a Norteamérica (Sturgeon and Kawakami,
2010). Se configura así una estructura productiva altamente descentralizada que
posibilita la participación de actores que tienen ventajas competitivas en eslabones
específicos de la cadena.
Para la industria farmacéutica, el más importante subsector con alta tecnología que
exporta Colombia, la cadena de valor del sector se compone de tres etapas: en primer
45
lugar, la de descubrimiento y desarrollo de la medicina, etapa que busca identificar
candidatos farmacológicos y que está caracterizada por procesos iterativos intensivos
en investigación y desarrollo. En segundo lugar, la etapa de ensayos clínicos, que
sirve para demostrar la seguridad y funcionalidad de aquellos candidatos identificados
en la primera etapa. Es un proceso complejo que a su vez tiene varias etapas,
partiendo del ensayo en animales para pasar a diferentes ensayos en humanos. Por
último, la etapa de producción de la droga propiamente dicho.
En cada una de estas etapas hay oportunidades de negocios que las empresas
farmacéuticas multinacionales han sabido aprovechar en el pasado reciente, en un
proceso que continua y se acrecienta en la actualidad. En particular, es notorio el
crecimiento de la presencia de empresas indias y chinas en la cadena global de valor
de esta industria. Quizás lo más llamativo de estas asociaciones es que no se limitan a
la etapa de producción (ya que se podría pensar que es en dicha etapa en la cual hay
más oportunidades, vinculadas con la brecha salarial) sino que de manera creciente las
dos primeras etapas del proceso de producción de fármacos también se están
tercerizando hacia esos países. Esto es evidencia de están superando las “restricciones
de conocimiento” propias del subdesarrollo y ahora se pueden encargar de procesos
productivos más complejos (Wadhwa, et al, 2008).
La anterior breve reseña sectorial plantea la necesidad de estudiar con más detalle la
cadena de valor sectorial, ya que, en principio, se encuentra que en las fases de
investigación y desarrollo, diseño, nuevas marcas y marketing se agrega valor. En
tanto que genéricos, actividades de ensamble, distribución y logística añaden poco
valor (CEPAL, 2007). Esto implicaría redefinir la política comercial y la política
46
industrial atendiendo las fallas productivas y de información que se constituyen en
obstáculos para un efectivo eslabonamiento de las empresas colombianas a partes
importante de la cadena que generen valor.
iii) Patrón de sofisticación de las exportaciones de manufacturas
colombianas
19
:
En 2005, Lall, en compañía de Weiss y Zhang, plantean un índice de sofisticación de
las exportaciones de manufacturas, que se basa y complementa el de incorporación de
patrones tecnológicos. El índice se construye y considera que hay una relación directa
entre el promedio de ingreso de un país y la sofisticación de sus exportaciones. Según
estos autores, en presencia de políticas de libre comercio productos exportados por
países ricos podrían tener características que permiten a productores de altos salarios
competir en mercados mundiales. Estas características, que son factores que afectan a
la localización de las exportaciones, incluyen nivel de la tecnología, marketing,
logística, fragmentabilidad del proceso de producción, información, recursos
naturales, infraestructura y organización de la cadena de valor.
El desarrollo metodológico de Lall, et al, permite establecer cuatro escenarios que
combinan los criterios de intensidad tecnológica y sofisticación. Esquemáticamente se
presentan así:
19 El cálculo de los índices de sofisticación de las exportaciones de manufacturas de Colombia en estos
dos años, los construyó Carlos Razo de la Unidad de Cooperación Económica e Integración entre
Países en Desarrollo de la UNCTAD, Ginebra, Suiza.
47
Cuadro 6.
Sofisticación de exportaciones e intensidad tecnológica
NIVEL DE SOFISTICACIÓN
Bajo Alto
N
IV
EL
T
EC
N
O
LÓ
G
IC
O
Bajo Productos tecnológicamente simples
cuya producción de exportación se ha
centrado en áreas de bajos salarios.
Productos tecnológicamente simples
cuya producción de exportación se ubica
en áreas de altos salarios por
distorsiones comerciales, disponibilidad
de recursos, necesidades logísticas de
estar cerca de los mercados principales
Alto Productos tecnológicamente
avanzados con fragmentación de
procesos ubicados en áreas de bajos
salarios.
Productos tecnológicamente avanzados
sin fragmentación de procesos, en
donde países de altos ingresos
mantienen importantes ventajas
comparativas
Nota: El nivel de sofisticación está basado en el ingreso promedio del exportador de un producto, el nivel aumenta con el
ingreso. El nivel tecnológico está basado en la intensidad R&D de los principales procesos industriales.
Tomado de: Lall, Weiss, Zhang (2005).
La Unidad de Cooperación e Integración de Países en Desarrollo de la UNCTAD
calculó este índice de sofisticación para las exportaciones colombianas en los años
1995 y 2008
20
y los resultados se exponen a continuación.
Dentro de las exportaciones de manufacturas de productos basados en la agricultura
(RB1) y otras manufacturas de recursos naturales (RB2) se tienen bienes de esta
categoría caracterizados por bajos niveles de sofisticación, nivel 6 para los primeros y
nivel 5 para los segundos. Este patrón de sofisticación se repite para las exportaciones
de manufactura de baja tecnología (Gráfica 5). Lo que indica que estos productos
además de incorporar poca tecnología al proceso exportador, son poco sofisticados.
En consecuencia, son bienes tecnológicamente simples, que no agregan valor y que
son producidas en condiciones de salarios bajos. Posiblemente se ubiquen en la
categoría de genéricos o como productos resultado de procesos de ensamble.
20 Los niveles de sofisticación van de 1 a 6, donde los productos más sofisticados tienen valor de 1 y los
menos sofisticados 6. Se toman estos dos años como muestra, cinco y dieciocho años después de
iniciada la apertura, tiempo lo suficientemente largo para evaluar mejoras o pérdidas en los niveles de
sofisticación.
48
Gráfica 5.
Tecnología y sofisticación exportadora colombiana 1995 y 2008
21
Fuente: WITS-COMTRADE, Cálculos Unidad de Cooperación e Integración de Países en Desarrollo
de la UNCTAD (2010)
Por su parte, las exportaciones de manufacturas catalogadas como de tecnología
media uno (MT1), automóviles, tuvieron en 1995 un pequeño porcentaje de sus
productos en nivel de sofisticación 2 y 3. Estas categorías se mantienen hasta 2008
para el sector, pero aumentando alrededor de un punto porcentual su participación en
las exportaciones industriales LT, MT y HT para dichos grados de sofisticación. Las
21 En el eje horizontal se encuentra la descomposición de las exportaciones en categorías tecnológicas.
En el eje en profundidad, por su parte, se encuentran los grados de sofisticación.
49
manufacturas de tecnologías medias procesadas (MT2), se concentran en los grados
de sofisticación 1, 2, y 6, en su mayoría, manteniéndose este patrón para 1995 y 2008,
pero aumentando en este último año las participaciones en los grados de sofisticación
1y 2. En principio, estos productos además de incorporar alta tecnología al proceso
exportador, son sofisticados. Como corolario, son bienes tecnológicamente complejos,
agregan valor, que tienen una ventaja comparativa latente y una porción se dirige a
mercados diferentes a los vecinos.
Los productos pertenecientes a las categorías tecnológicas MT3 y HT1, no evidencian
comportamientos destacables en términos de sofisticación. Por el contrario, la
categoría HT2, que para 1995 presentaba productos en el nivel de sofisticación más
alto (con un 3,5% dentro del total LT, MT, HT), para el 2008 incrementaba su nivel
de participación en el más alto grado de sofisticación (5,3% dentro del total LT, MT,
HT) (Gráfica 5). Aunque en el promedio de la última década esta última categoría
solo ha representado 1,7% del total de las exportaciones, este puede ser considerado
como un sector que puede aportar algunas lecciones y lo afirmado para MT2, párrafo
anterior, puede se extensible a estos productos.
A partir del indicador de sofisticación descrito, se puede concluir que la oferta
exportable colombiana se caracteriza por el bajo desarrollo tecnológico y la poca
sofisticación. A pesar de lo anterior un leve proceso de sofisticación se ha incorporado
en la oferta exportable colombina. Según el Cuadro 7 en 1995 un 38,8% de las
exportaciones de manufacturas tuvieron niveles de sofisticación altos (1, 2, y 3). Para
el año 2008 el porcentaje ascendió a 42,6%. La sofisticación se dio en productos del
nivel tecnológico medio, MT2 en particular, que pasaron de 23,1% con alta
50
sofisticación en 1995 a 29,9% en 2008. Este proceso se dio a costa de los productos
de baja tecnología que redujeron su baja y alta sofisticación. Productos de alta
tecnología, HT2 en especial, mantuvieron constante su alto nivel de sofisticación.
Cuadro 7.
Participación exportaciones colombianas (LT, MT y HT) según sofisticación
NIVEL DE SOFISTICACIÓN
1995 2008
Bajo
(4,5,6)
Alto
(1,2,3)
Bajo
(4,5,6)
Alto
(1,2,3)
NIVEL
TECNOLÓGICO
Bajo (LT) 45.8% 10.0% 37.4% 7.2%
Medio (MT) 15.1% 23.1% 16.9% 29.9%
Alto (HT) 0.3% 5.6% 3.1% 5.5%
Fuente: WITS-COMTRADE, Cálculos Unidad de Cooperación e Integración de Países en Desarrollo
de la UNCTAD (2010)
La mirada convencional a las exportaciones colombianas, así como el análisis de estas
sobre la base de incorporación de patrones tecnológicos y sofisticación han
demostrado el predominio de una oferta exportable basada en poco desarrollo
tecnológico y poca sofisticación, características de países con estructuras exportadoras
basadas en ventajas comparativas estáticas. Un reducido porcentaje presenta, en
principio, ventajas competitivas latentes, pudiendo consolidarlas en dinámicas,
generando eslabonamientos positivos y contribuyendo a un efectivo proceso
diversificador.
En las secciones siguientes se pretende demostrar la importancia de los mercados
limítrofes en el desempeño de las exportaciones industriales colombianas en estos
veinte años. Exportaciones colombianas descartando las hechas a Venezuela,
exportaciones colombianas a Venezuela y exportaciones colombianas teniendo en
cuenta solo el mercado de los países andinos son los contextos que se plantean a
continuación.
51
iv) Análisis de las exportaciones colombianas según socios comerciales: Casos
Venezuela y CAN.
En esta sección se hace un análisis de las exportaciones de Colombia al mundo
exceptuando Venezuela, de las exportaciones de Colombia a Venezuela y de las
exportaciones de Colombia a la Comunidad Andina de Naciones (CAN).
a. Exportaciones de Colombia al mundo exceptuando Venezuela
En la Gráfica 6, se compila la información de las exportaciones colombianas a todos
los destinos excepto a Venezuela. De esta forma, el análisis intenta explicar la
importancia que este socio comercial tiene para Colombia. En una primera instancia,
se puede constatar que al quitar a Venezuela, las exportaciones totales colombianas
caen un 12%, y las exportaciones manufactureras se reducen en un 23%, datos de
2009. El comportamiento exportador de Colombia a Venezuela en este año, además
de la situación económica mundial descrita y los efectos de incertidumbre generados
por el retiro de Venezuela de la CAN, fue afectado por la crisis resultado de la
confrontación en el plano político de las administraciones de Álvaro Uribe y Hugo y
Chávez. De manera que el año que Venezuela registró la mayor importancia para las
exportaciones totales y de manufactura de Colombia fue el 2007 cuando al sacar
Venezuela estas representaron el 17,4% y el 29%, respectivamente.
52
Gráfica 6.
Participación de Venezuela en las Exportaciones colombianas 1990-2009
Totales
Industriales
Fuente: Datos de WITS-COMTRADE, cálculos propios.
Una segunda consideración cuando sacamos a Venezuela es que la oferta exportable
colombiana se reprimariza y aumenta la participación de las exportaciones de
manufacturas basadas en recursos naturales. Asimismo, desaparecen de la oferta
exportable colombiana las exportaciones MT1, MT3 y HT1 y, por lo tanto, se puede
concluir que las mismas se dirigen exclusivamente al vecino país (Gráfica 7). Por otra
parte, las exportaciones de productos MT2 y HT2, se mantienen, ahora con un
porcentaje promedio de participación en todo el periodo del 6,7% del total de las
53
exportaciones, lo que indica que las exportaciones de estos productos no son tan
dependientes del comercio con Venezuela (Anexo 2). En siguientes apartados, se
profundiza en el análisis de participación de estas dos categorías tecnológicas.
Gráfica 7.
Comparación composición exportaciones Colombia al mundo y Colombia al mundo sin
Venezuela
(Promedios anuales 1990-2009)
Categorías tecnológicas
54
Sub-categorías tecnológicas
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
b. Exportaciones de Colombia a Venezuela
Como ya se comentó la relación comercial de Colombia y Venezuela se consolidó y
profundizó hasta el año 2007. En términos de exportaciones de manufacturas
Venezuela es muy importante para el país. Como se observa en el Cuadro
“Exportaciones de Colombia a Venezuela: crecimientos y participaciones 1990-2009”
(Anexo 2), en promedio en estos veinte años un 83,4% de las ventas totales de
Colombia a Venezuela fue de productos industriales. Las exportaciones de
manufacturas basadas en recursos naturales y baja tecnología constituyeron el 59%
del total de las exportaciones industriales suministradas por Colombia al fronterizo
país, destacándose dentro de estas categorías los productos textiles y las confecciones.
55
Las exportaciones de manufacturas de tecnología media y alta fueron el 41,2% del
total exportado en manufacturas a Venezuela por Colombia.
De manera desagregada estas últimas implicaron que las exportaciones de tecnología
media de procesos (MT2), representaran el 16,1% de las exportaciones industriales
colombianas (Gráfica 8).
Gráfica 8.
Composición exportaciones colombianas a Venezuela, promedio 1990-2009
En Exportaciones Totales
En Exportaciones Industriales
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE
Sobre la oferta exportable sofisticada y dinámica colombiana (MT2 y HT2), se
aprecia que en los últimos 20 años, ha aumentado la participación de Venezuela como
destino comercial, tal como se observa en el Cuadro 8. A pesar de este aumento de
56
participación, un porcentaje de estos productos se orienta a mercados diferentes. La
importancia de esta información radica en que estos bienes, de alta tecnología y
sofisticación, están en mercados con los cuales no hay un nivel de profundización en
acuerdos de integración, son mercados que traspasan el vecindario y son altamente
competidos.
Cuadro 8.
Evolución destino comercial de MT2 y HT2 (Venezuela-Mundo)
Destino Comercial
A Venezuela A Resto del Mundo
1990 2009 1990 2009
MT2 6.4% 12.7% 93.6% 87.3%
HT2 5.6% 28.0% 94.4% 72.0%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE
c. Exportaciones de Colombia a CAN
En la misma línea del ejercicio anterior, se realizó el examen con el compendio de la
información de las exportaciones colombianas hacia los países de la Comunidad
Andina de Naciones (CAN)
22
. La región ha sido cada vez más importante para las
exportaciones colombianas. En estos veinte años las exportaciones colombianas a la
CAN pasaron de 366 millones de dólares a más de 6 mil millones de dólares en 2009.
En 1990 del total de lo exportado por el país el 5,8% se dirigió a la CAN, en el año
2009 este porcentaje subió al 18,7. La estructura exportadora resultante se caracteriza
por ser mayoritariamente de manufacturas (Gráfica 9). Del total exportado a este
mercado, el 81,8% fue de bienes industriales y el 15% de productos primarios
(promedios anuales 1990-2009). Dentro de las exportaciones de manufacturas el
porcentaje de participación más amplio lo tuvieron las basadas en recursos naturales y
22 Conformada por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. (Venezuela hasta 2011)
Ver “Exportaciones Colombia a CAN 1990-2009” en Anexo 2.
57
baja tecnología, totalizando un 56%. Un 44% correspondió a exportaciones de
manufacturas de media tecnología y alta tecnología. Las exportaciones de
manufactura de procesos (MT2), fueron las más importantes dentro de estas últimas,
las cuales ascendieron en promedio al 21% del total industrial exportado por
Colombia a sus vecinos andinos (Gráfica 9).
23
Gráfica 9.
Participaciones exportaciones colombianas a CAN, promedio 1990-2009
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
Por su parte, las exportaciones de productos de tecnología HT2, fueron en promedio
un 4,7% (Anexo 2). Como se observa en el cuadro 9, en el año 2009, un 31% de MT2,
y un 55,37% de HT2, del total exportado por Colombia fue dirigido a países de la
23 Ver Colombia a CAN en Anexo 2 para datos consolidados.
58
CAN. Con esto, se reitera que productos sofisticados y con alto valor agregado fueron
dirigidos a mercados diferentes a los socios andinos.
Cuadro 9.
Evolución destino comercial de MT2 y HT2 (CAN-Mundo)
Destino Comercial
A CAN A Resto del Mundo
1990 2009 1990 2009
MT2 18.8% 30.9% 81.2% 69.1%
HT2 39.8% 55.3% 60.2% 44.7%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
De la información presentada se corrobora que efectivamente Venezuela y el mercado
andino son destinos claves para el desarrollo de las exportaciones de manufacturas de
Colombia. Es de anotar, sin embargo, que una proporción de exportaciones de
productos sofisticados y de alta tecnología, tienen como destino socios comerciales
diferentes a los países de la CAN.
En síntesis se puede afirmar que el comportamiento de las exportaciones totales
colombianas, en estos veinte años, desde el punto de vista de tradicionales y no
tradicionales, así como desde la perspectiva de intensidad tecnológica y sofisticación
evidencia una amplia dependencia por productos primarios y manufacturas basadas en
recursos naturales y poca tecnología. A pesar de lo anterior, se ha venido dando un
pausado proceso de diversificación exportadora soportado en productos con niveles
medios y altos de tecnología. No obstante lo anterior, la participación de estos
productos dentro del total exportado es baja.
59
En el proceso de diversificación y el avance de la oferta exportadora industrial de baja
tecnología juega papel importante la región andina y, principalmente, Venezuela. Un
magro porcentaje de exportaciones tecnológicas y sofisticadas (HT2 y MT2) se
destinan a estos mercados y a países diferentes a los limítrofes. Estados Unidos,
China, Holanda, Italia y Suiza son algunos de estos compradores. La tarea
diversificadora se ve permanente constreñida por las bonanzas exportadoras de bienes
básicos y minerales, como ha sucedido en los últimos años, lo cual ha revertido lo
ganado en buena parte del periodo post-apertura.
En el propósito de sustentar más contundentemente la hipótesis de diversificación
exportadora de Colombia en estas dos décadas, la sección siguiente plantea, a través
de algunas metodologías, argumentos adicionales que apoyan el referido supuesto.
3) ARGUMENTOS ADICIONALES DE DIVERSIFICACIÓN EXPORTADORA
i) Índice de Herfindahl-Hirschmann
Una medida general de diversificación exportadora es el Índice de Herfindahl-
Hirschmann (IHH)
24
. En esta sección, se calcula el IHH para Colombia, Brasil, Chile,
Corea y México, con datos de los años 1990, 2000 y 2009 (Cuadro 10).
24 El índice de concentración/diversificación HH, permite medir el nivel de
diversificación, concentración o ambos simultáneamente de una economía. El índice pondera el peso de
cada producto o categoría en el total de su comercio a sus diferentes socios. En este orden de ideas,
mientras más alto sea el índice, menos diversificadas y más concentradas están las exportaciones.
60
Cuadro 10.
Índice de Herfindahl-Hirschmann
IHH
1990 2000 2009
Brasil 0.14 0.12 0.18
Chile 0.46 0.32 0.36
Colombia 0.45 0.36 0.35
Corea 0.16 0.18 0.15
Mexico 0.28 0.16 0.16
Fuente: Datos de WITS-COMTRADE, cálculos propios.
Para el caso colombiano, el índice pasó de 0,45 en 1990 a 0,35 en 2009, lo cual es
evidencia de diversificación. Si bien este última cifra indica un alto nivel de
especialización en comparación con Corea (0,15), hay evidencia de una evolución
positiva en la composición de las exportaciones colombianas durante las últimas dos
décadas. Al elaborar el índice descartando las exportaciones que Colombia hace a
Venezuela el IHH de diversificación se eleva sistemáticamente a 0,62 en 1990 y 0,54
en el 2009, tal como se observa en la Gráfica 11. Esto implica que la oferta exportable
se concentra en un menor número de productos o categorías tecnológicas para este
caso específico, lo que estaría evidenciando que el proceso diversificador colombiano
se sustenta en buena medida en las ventas al país vecino.
Gráfica 11.
Comparación IHH Colombia e IHH Colombia excluyendo exportaciones a Venezuela
Fuente: Datos de WITS-COMTRADE, cálculos propios.
61
ii) Papel de acuerdos de libre comercio sobre el proceso diversificador
colombiano
El trabajo de Volpe y Gomez (2009) hace la medición de la diversificación en
términos del número de productos exportados y de la participación dentro del total
exportado, en el marco de las preferencias otorgadas por los Estados Unidos a
Colombia. El estudio sugiere que la reducción en las tarifas arancelarias, en el marco
de los acuerdos comerciales suscritos bilateralmente, ha sido consistentemente
asociada con la ampliación de la oferta exportable de Colombia a ese país y, en
consecuencia, con un proceso de diversificación.
El anterior proceso es, sin embargo, limitado ya que una vez reducidas las tarifas
arancelarias la diversificación depende de otros factores. Infraestructura física e
institucional, logística y dotación de capital físico y humano, entre otros, se
constituyen en elementos determinantes del proceso diversificador.
Las estimaciones econométricas de este trabajo muestran que entre 1996 y 2005, el
porcentaje de nuevos productos exportados por Colombia a Estados Unidos, en
número, dentro del total exportado a ese país ha fluctuado alrededor de 9.06% y 16,37
%. Estos bienes han representado entre el 0,14% y el 4,67% del total exportado por el
país a la nación norteamericana. Porcentaje que, siendo en términos relativos bajo,
está sometido a una fuerte competencia aún con preferencias arancelarias. Se destacan
productos de la industria de la impresión y gráfica; muebles e industria de la madera;
artículos de sombrerería; Artículos de vestir y sus accesorios; productos de cerámica,
manufacturas de piedra, yeso, cemento, amianto, mica o similares; alfombras; y
Peletería y confecciones de peletería, entre otras.
62
La combinación de los indicadores de intensidad y sofisticación tecnológica, y IHH
permiten reiterar cuatro ideas: primero, ha habido un lento proceso de diversificación
exportadora en Colombia; segundo, el mismo se ha dado en productos industriales de
media y alta tecnología, al parecer con altos niveles de sofisticación, a pesar de la baja
participación dentro de las exportaciones colombianas; tercero los mercados vecinos,
especialmente, Venezuela han sido fundamentales en este proceso; por último, se
requiere profundizar en este proceso para consolidarlo y generar nuevas posibilidades
exportadoras a partir de sectores ganadores.
A la luz de los resultados y conclusiones arrojadas por el anterior análisis se debe
poner a consideración las medidas de política comercial e industrial adoptadas por el
país durante estos veinte años, de manera que se puedan extraer lecciones y formular
recomendaciones en un momento en que el auge minero y extractivo sesga la
posibilidad exportadora en otros sectores y trunca la profundización de la
diversificación. La sección siguiente se ocupa de este tema.
63
IV. ANÁLISIS DE LA POLÍTICA COMERCIAL E INDUSTRIAL EN
COLOMBIA (1990-2009)
Los resultados antes descritos sobre las exportaciones industriales de Colombia, se
enmarcaron en una serie de cambios institucionales y de política que se llevaron a
cabo durante estos veinte años. Como ya se mencionó, a partir de los años noventa, el
país consolidó un importante número de reformas económicas, políticas y sociales,
algunas de ellas iniciadas a finales de los años ochenta, y las cuales tuvieron su
máxima expresión en la promulgación de una nueva constitución para el país en el
año 1991.
La reforma a la política comercial, conocida popularmente como “apertura”, tuvo
como propósito fundamental el desmonte de una serie de medidas que brindaban
protección al sector productivo, reduciendo la intervención del Estado en los procesos
de asignación de recursos, otorgándole un mayor papel al mercado en esta tarea, y
ofreciéndole al sector privado las condiciones para constituirse como el motor del
crecimiento económico. Los objetivos de la misma fueron aumentar la productividad
y competitividad del sector productivo, diversificar las exportaciones y lograr un
mayor nivel de internacionalización de la economía colombiana.
1) GOBIERNO GAVIRIA (1990-1994)
A diferencia del Modelo de Sustitución de Importaciones (MSI) que se caracterizó por
la amplia intervención del Estado y políticas activas a favor del desarrollo industrial,
el plan económico de la administración Gaviria (1990-1994) consideró que el Estado
se debía centrar en áreas horizontales, donde el efecto del gasto público sobre el
crecimiento y la equidad fuera mayor. Algunas de estas actividades tuvieron que ver
64
con el fortalecimiento de la justicia y la seguridad; y con la inversión en
infraestructura: construcción de corredores viales: rehabilitación de la red férrea y
modernización de los puertos.
Por su parte, el sector privado jugó un papel activo y le correspondió aprovechar las
reformas introducidas al funcionamiento del mercado. Eliminados los obstáculos de
carácter microeconómico, las empresas tuvieron la posibilidad de fortalecer su
eficiencia y competitividad. La política de ciencia y tecnología debió contribuir a este
propósito de maduración, sin embargo, el Plan de Desarrollo focalizó en las firmas el
responsable de este proceso al señalar que “…el empresario se verá obligado a
emprender innovaciones en productos y procesos” (DNP, p. 437).
Así, la política industrial se definió como neutra en el sentido que no había sectores
previamente seleccionados, ni apoyados a través de políticas de soporte financiero,
fiscal o de promoción deliberada. El Estado asumió la responsabilidad de garantizar
un contexto macroeconómico sólido, y como se afirmó antes, de alentar el desarrollo
tecnológico y la transparencia en la asignación de recursos a través del mercado.
En materia comercial, una sustancial reducción de los niveles arancelarios y la
eliminación del régimen de comercio administrado y medidas no arancelarias fueron
las principales políticas aplicadas. Convenios de absorción nacional, subsidios a las
exportaciones y controles de precios a la energía se mantuvieron.
65
2) GOBIERNO ERNESTO SAMPER (1994-1998)
Las reacciones a la política industrial neutral expresada por el gobierno Gaviria no se
hicieron esperar, y ya desde este, y posteriormente desde la administración de Ernesto
Samper (1994-1998) se presionó para el replanteamiento de dicha política bajo el
argumento que unos sectores estaban menos preparados que otros, y en consecuencia,
requerían un apoyo decidido por parte del gobierno. En adición, los datos
descendentes de participación de los sectores con mayor generación de valor agregado
presentados anteriormente, justificaron la intervención del gobierno.
Para subsanar las debilidades del aparato productivo nacional demostradas a partir de
la apertura, el gobierno de Samper propuso una estrategia de competitividad, nuevo
nombre de la política industrial, con miras a la internacionalización. Dicha estrategia
se planteó como un propósito conjunto del sector público y del sector privado,
encaminada a una utilización eficiente de los recursos y a generar ventajas
competitivas sostenibles a través del diseño de acciones en el campo tecnológico,
productivo, comercial y de infraestructura.
Cuatro criterios sustentaron esta concepción de competitividad. El primero, consideró
que las ventajas competitivas no eran heredadas sino que las mismas podían ser
creadas. El segundo, tuvo que ver con el hecho de que la competitividad debía ser
examinada como un proceso integral, lo cual implicaba que además del entorno
sectorial de la empresa, era fundamental entender el contexto global en el que esta se
desenvolvía. Eran necesarias políticas sectoriales activas “orientadas a superar los
obstáculos que los agentes privados encuentran en cada sector para lograr mayores
niveles de productividad” (DNP, s.f.: 136). En tercer lugar, según la administración de
66
Samper, la apertura de Gaviria no condujo a la generación de las ventajas antes
aludidas, y debería complementarse con políticas institucionales y regulatorias;
medidas en materia de créditos y fomento a las exportaciones; transferencia de
tecnología e integración de sectores, entre otras. Por último, se requería un esfuerzo
de coordinación entre el sector público y privado, y entre los entes de carácter
regional y nacional.
La estrategia de competitividad se materializo a través del Consejo Nacional de
Competitividad (CNC)
25
, creado a través del Decreto 2010 del 24 de agosto de 1994,
quien en materia de política de modernización industrial buscó una mayor vinculación
de productos con valor agregado a los mercados internacionales, ampliar la demanda
interna por estos bienes e incorporar niveles crecientes de tecnología. Estos objetivos
generales trataron de materializarse a través de programas de apoyo al desarrollo
tecnológico industrial; promoción a la competencia; mayor articulación entre la
inversión extranjera y el comercio exterior; y acuerdos sectoriales de
competitividad
26
.
Una amplia normatividad redefinió el papel de la política industrial y de la
competitividad. En el primer caso se planteó “La política de modernización y
reconversión industrial” (documento del Consejo Nacional de Política Económica y
Social-CONPES- 2762) y el Plan nacional para la microempresa 1994-1998
(CONPES 2732). En el segundo caso, se formuló el Programa por una Colombia
25
Órgano mixto de consulta con representantes del gobierno, el sector privado, los trabajadores y la
academia con interlocución directa con el Presidente de la República.
26 En once cadenas sectoriales se hicieron acuerdos de competitividad: textiles y confecciones; cuero y
productos de cuero; siderurgia, metalmecánica e industria automotriz; software; pulpa, papel e
industrias gráficas; acuicultura, maíz, sorgo, yuca, pollo y cerdo; leche y derivados de la leche;
oleaginosas, aceites y grasas; y arroz.
67
Competitiva (CONPES 2724) y Los acuerdos sectoriales de competitividad (CONPES
2899).
Se fortaleció la actividad del Instituto de Fomento Industrial (IFI), documentos
CONPES 2868 y 2861, y se le convirtió en la entidad líder del financiamiento del
sector industrial. Esta entidad posteriormente se liquidaría
27
. Se estableció la Red
Nacional de Subcontratación, las incubadoras de empresa de base tecnológica y los
bancos regionales de proyectos.
3) GOBIERNO ANDRÉS PASTRANA (1998-2002)
Para la administración de Andrés Pastrana (1998-2002), una de las estrategias de
política económica fue el impulso a las exportaciones como motor de desarrollo, con
el consecuente protagonismo de la industria. En el papel, se formuló la necesidad de
una política industrial, que articulada a una estrategia de competitividad, posibilitaría
dar el salto a la producción de bienes y servicios con valor agregado trayendo esto
consigo las correspondientes implicaciones en materia de empleo e ingreso. De nuevo,
el papel del Estado se redefinió y el protagonismo quedó en manos del sector privado.
La articulación de estos agentes, públicos y privados, trabajando por un propósito
común se constituyó en premisa indispensable para el avance de la estrategia.
A pesar de lo anterior, el gobierno se comprometió a destinar recursos y a consolidar
la oferta de servicios de asistencia técnica y financiera para que las empresas que
aumentaran la calidad, innovaran, mejoraran sus técnicas de producción, renovaran y
diversificaran productos. “Estas políticas microeconómicas para incrementar la
27 El IFI desapareció en el año 2003 dentro del programa de racionalización estatal del gobierno de
Álvaro Uribe y sus líneas de crédito fueron asumidas por Bancoldex.
68
eficiencia de las empresas permitirían eliminar los cuellos de botella que
obstaculizaran la capacidad competitiva de las firmas” (DNP, 1998: 351).
En la estrategia exportadora y de desarrollo industrial para la Pequeña y Mediana
Empresa (Pyme), a la Inversión Extranjera Directa (IED) se le otorgó un
preponderante papel. La Pyme podría aprovechar las particulares posibilidades que
ofrecía la globalización, y especialmente, los fenómenos de subcontratación derivados
de este proceso. La relativa baja relación capital-trabajo, característica de la Pyme
colombiana, permitía incorporar nueva mano de obra.
La Inversión extranjera debió contribuir a reducir los problemas estructurales de
ahorro, y de transferiría tecnología y conocimientos. Se buscó privilegiar la inversión
extranjera en el sector manufacturero, en sectores exportadores y en servicios con alto
valor agregado. Asimismo, se “vendió” la idea de Colombia como plataforma de
penetración del mercado andino y latinoamericano.
Seguridad jurídica, mejores condiciones y protección a la propiedad intelectual
hicieron parte de las medidas tomadas para atraer la inversión extranjera. Modalidades
como el establecimiento de sucursales, alianzas estratégicas, maquiladoras y contratos
de licencia para ensamble y distribución fueron opciones de vinculación ofrecidas.
Para solucionar el problema de la concentración industrial se diseñaron políticas de
desarrollo regional de la manufactura. En esta tarea les correspondió a los Comités
69
Regionales de Comercio Exterior (CARCES)
28
, apuntalar la gestión conjunta entre
Estado y sector privado.
Se constituyó el Fondo Nacional de Productividad y Competitividad con el propósito
de canalizar recursos para fortalecer la producción nacional y estimular las
exportaciones. El mismo, estuvo compuesto por el Departamento Nacional de
Planeación (DNP), Colciencias, Proexport, Instituto de Fomento Industrial (IFI),
BANCOLDEX y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) ; recibiendo además la
orientación del Consejo Superior de Comercio Exterior y de la Comisión Mixta de
Comercio Exterior, como instancias rectoras de la política de competitividad.
El financiamiento a las actividades productivas amplió su cobertura de manera
nacional a través del IFI y cobijó a las Pymes y a las microempresas, realizando
convenios con la banca comercial para un buen abastecimiento de recursos sin
consecuencias sobre el costo del crédito. Bancoldex debió financiar exportadores para
que tuvieran acceso a la misma tecnología de sus competidores. Asimismo, financió
proyectos en infraestructura física, como obras de construcción, rehabilitación y
ampliación de instalaciones asociada al transporte de bienes de exportación. Junto con
el IFI, Bancoldex financió capital de riesgo.
4) PRIMER GOBIERNO ÁLVARO URIBE (2002-2006)
La primera administración de Álvaro Uribe (2002-2006), tuvo como política
fundamental la “Seguridad Democrática”. Los esfuerzos y estrategias se orientaron
28 Los CARCES fueron creados por la Ley 7ª de 1991 pero en esta administración adquirieron su pleno
reconocimiento, en la medida que el tema de la competitividad se concibió de manera regional y del
Plan Estratégico Exportador buscó materializarse a través de Planes Estratégicos Exportadores
Regionales.
70
hacia este aspecto, generando el alejamiento de una política comercial e industrial
sólida. Aunque se continuó con algunas políticas puestas en marcha por el gobierno
anterior, en la práctica primaron instrumentos que impactaran el comercio y el
turismo, considerando a la política industrial de manera marginal. La consolidación y
apertura de nuevos mercado a través de la firma de acuerdos de integración, la mejora
en la competitividad del país y un renovado interés para fortalecer la vinculación de
la IED fueron los ejes alrededor de los cuales gravitó la política comercial.
Dichos procesos de integración comercial debieron facilitar el acceso a los mercados
externos, y acelerar los procesos de armonización de las normas que regulan la
actividad económica. La política comercial no debería limitarse, según esta
administración, a la liberación comercial o al establecimiento de instrumentos de
promoción a las exportaciones, sino que debería también contribuir a la apertura y a la
desregulación de los mercados de capitales y de servicios.
La competitividad se entendió como el marco en el cual se debía desarrollar la
actividad productiva, generando valor agregado, para de esta forma aumentar la
riqueza nacional, sostener y expandir la participación en los mercados internacionales
y elevar simultáneamente el nivel de vida de la población.
Estabilidad macroeconómica, instituciones adecuadas, consistencia en las reglas del
juego, y existencia de recursos básicos (infraestructura, mano de obra calificada,
generación y apropiación de tecnologías), se plantearon como requisitos básicos para
el avance de la competitividad.
71
La política a favor de la inversión extranjera fortaleció el marco jurídico de la misma,
en base a convenios de estabilidad jurídica
29
y sobre las oportunidades que ofrecía el
mercado colombiano. La estabilidad macroeconómica, la seguridad democrática y un
marco institucional claro, transparente y no discriminatorio se constituyeron en
atractivos adicionales para el capital foráneo. En este periodo, como se señalará más
adelante, la IED presentó un importante dinamismo.
A los pocos días de culminar su primera administración el gobierno formuló la
Agenda Interna
30
, la cual tuvo como propósito fundamental señalar las disposiciones
necesarias para aprovechar eficientemente las oportunidades que brindan los acuerdos
comerciales, el acomodamiento institucional a las obligaciones adquiridos en dichos
acuerdos y el acompañamiento a los sectores productivos y a las regiones en el
proceso de poner en vigencia los mismos. Especial interés de la Agenda constituyeron
los eventuales beneficios y costos del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los
Estados Unidos. En adición, la Agenda Interna estuvo orientada a mejorar la
competitividad a partir de una plataforma productiva vigente, que integrara las
acciones inmediatas sobre apuestas productivas sectoriales, encaminadas a una
estrategia de trasformación productiva.
5) SEGUNDO GOBIERNO ÁLVARO URIBE (2006-2010)
Una de las primeras decisiones de esta segunda administración del gobierno Uribe fue la de
formular una institucionalidad y una serie de principios rectores de política para la
competitividad y la productividad. La misma se hizo a través del documento CONPES
29
A través de la Ley 963 de 2005 el gobierno reguló todo el procedimiento a través del cual se
garantizaba la estabilidad jurídica al capital extranjero.
30 Es una metodología participativa a través de la cual representantes del sector empresarial, público
nacional, la academia, los trabajadores y la sociedad civil identifican los encadenamientos más
productivos y más promisorios en el contexto de la economía global, la misma se formuló a través del
documento CONPES No 3297 del 26 de julio de 2004.
72
3439 del 14 de agosto de 2006 y pretendió enfrentar los retos a los cuales se
enfrentaba el país y el sector productivo, los cuales se resumieron así: agresiva
estrategia de integración comercial; llevar a cabo las acciones surgidas como resultado
de la Agenda Interna para la productividad y la competitividad; y formular metas
estratégicas de mediano y largo plazo en consistencia con la Visión Colombia II
Centenario: 2019. Estos retos llevaron a la propuesta de creación del Sistema
Administrativo Nacional de Competitividad y como instancia coordinadora la
Comisión Nacional de Competitividad.
Como se deduce de lo anterior el escenario cambió parcialmente buscando generar
estrategias de crecimiento orientadas al sector productivo, tratando de estructurar una
política industrial y de competitividad más consistente. Se evaluó y se replanteó el
papel del sector industrial para el crecimiento y la penetración a nuevos mercados, por
lo cual este gobierno consideró que era “oportuno repensar la política de desarrollo
productivo
31”. A este respecto, contribuyó el entorno externo caracterizado por más
tratados de libre comercio, reducción de barreras arancelarias, e irrupción de China en
el mercado global, entre otras.
En referido Programa de Transformación Productiva, señalado en la Agenda Interna,
se basó en dos estrategias
32
: estimular la producción de aquellos bienes que han
logrado altos niveles de competitividad (teniendo en cuenta estándares de clases
mundial), y desarrollar sectores nuevos y emergentes de clase mundial. En el primer
caso se pretende una evolución al interior del mismo sector sobre la base de
agregación de valor e innovación Mientras que en el segundo, se busca desarrollar los
31 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010
http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=WSgQTUkodjQ%3d&tabid=65
32 Formulado a través del documento CONPES No 3484 de 13 de agosto de 2007.
73
sectores y productos con alto potencial de crecimiento, intensivos en conocimiento y
tecnología, y de creciente demanda en los mercados internacionales. En esta estrategia
juegan un papel trascendental las micro, pequeñas y medianas empresas las cuales
fueron consideradas como fundamento progresivo de generación de ingresos y empleo
de calidad. Se reiteró el compromiso del gobierno de apoyar la inserción y
posicionamiento en los mercados nacionales e internacionales de estas empresas.
El gobierno colocó a disposición de estas empresas instrumentos de carácter
financiero, no financiero y políticas de carácter transversal. Dentro de las primeras se
destacaron las líneas de redescuento y los productos financieros de Bancóldex, avales
ofrecidas por el Fondo Nacional de Garantías (FNG), y una política de Banca de
Oportunidades. En relación a las medidas no financieros se buscó incentivar la
creación de empresas, fomentar la innovación y el desarrollo tecnológico, facilitar el
acceso a mercados, y apoyar procesos de capacitación del recurso humano. En materia
de políticas transversales se hizo particular énfasis en el aprovechamiento del mercado
interno mediante las compras públicas; simplificación de trámites; facilidad de acceso
y uso a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC´s) y políticas
ambientales.
Promediando el año 2008 la administración Uribe reformuló la Política Nacional de
Competitividad y Productividad
33
la cual se fundamento en cinco pilares: desarrollo
de sectores o clusters de clase mundial; salto en la productividad y el empleo;
formalización empresarial y laboral; fomento a la ciencia, la tecnología y la
innovación; y estrategias transversales de promoción de la competencia y la inversión.
33 Documento CONPES No 3527 de 23 de junio de 2008.
74
La primera estrategia se concentró en medidas que pudieran fortalecer un grupo de
empresas o sectores que tuvieran potencial de ser más competitivas en el comercio
internacional. Por su parte, la segunda buscó que todas las empresas fueran más
productivas y pudieran generar empleos de mayor calidad. La estrategia incluyó
micro, pequeñas y medianas empresas e, inclusive, las recién creadas. Medidas para
agilizar la consecución de los requisitos legales para ser formal, acompañamiento de
los procesos de formalización de las empresas antes señaladas y fortalecimiento del
control a la informalidad fueron medidas que concretaron la tercera estrategia. La
cuarta, persiguió crear las condiciones para que el conocimiento fuera un elemento
del desarrollo, fortalecer las capacidades de generación, uso y transferencia de
conocimiento pertinente para las actividades productivas. Ahorro, inversión y
financiamiento; capital físico; capital humano e instituciones fueron las medidas
transversales que definieron la última estrategia.
Al final de la segunda administración del gobierno Uribe
34
, se trató de integrar el
conjunto de medidas hasta acá anotadas, a través de la denominada política de
transformación productiva, que busca consolidar un modelo de desarrollo económico
sectorial que oriente el crecimiento y mejore el bienestar. Sin embargo, la misma fue
un desarrollo de la primera de las estrategias antes anotada, ya que pretende generar
sectores altamente competitivos y creadores de valor agregado, alcanzando niveles de
clase mundial, los cuales deben contribuir al empleo y al crecimiento sostenible en la
economía.
34 Documento Consejo Nacional de Politica Económica y Social (CONPES), No 3678, del 21 de julio
de 2010.
75
Para 2010 doce sectores hacen parte del programa, divididos en tres grupos: sectores
nuevos y emergentes (tercerización de procesos de negocios; software y tecnologías
de la información; cosméticos y artículos de aseo; turismo de salud); más y mejor de
sectores establecidos (industria de la comunicación gráfica; textiles, confecciones,
diseño y moda; energía eléctrica, bienes y servicios conexos; industria de vehículos y
autopartes); valor agregado, innovación y desarrollo en sectores agrícolas
(chocolatería, confitería y sus materias primas; carne bovina; palma, aceites y grasas
vegetales; y camaronicultura).
Sobre la base de la anterior descripción de políticas comerciales e industriales en estos
veinte años, las mismas se podrían caracterizar por el énfasis en la competitividad, la
neutralidad, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el papel de la inversión
extranjera y la descentralización.
En efecto, las políticas han tenido el explicito interés de incrementar la
competitividad, nuevo nombre para la política industrial, asociado a la formulación de
compromisos entre empresas, y entre estas y el sector público. Los mismos se han
materializado a través de instancias institucionales como los acuerdos sectoriales de
competitividad, el Consejo Privado de Competitividad y Consejo Nacional de
Competitividad. Desde la administración del presidente Samper ha habido cierta
continuidad en los mismos, logrando acuerdos en 41 cadenas productivas y sectores.
De estos acuerdos 31 son nacionales y 10 regionales; 29 corresponden a bienes y 12 a
servicios.
76
Varios de estos acuerdos no incorporaron la totalidad de la cadena productiva
35
y se
formularon a nivel sectorial (camarón de cultivo y pesca, atún, papa, banano, café,
flores), lo cual se explicó por la complejidad de adoptar planes empresariales comunes
con participantes con diversos intereses y al parecer primo el carácter práctico de la
política. No todos son programas para cadenas productivas en sentido estricto, siendo
su objeto sectores y productos, es el caso de la papa, el camarón de cultivo, el atún, el
camarón de pesca, las flores, el café y el banano, entre otros.
Según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo el acatamiento de los deberes
de los acuerdos se dio sólo en un 45%, y las razones de estos incumplimientos fueron
“…medidas fiscales (una cantidad de las medidas arancelarias propuestas no se
realizaron: diferimientos y desdoblamientos); baja capacidad de gestión y recursos
(capacitaciones, proyectos, estudios); no se contó con la fuerza institucional necesaria,
esto es poco peso frente a otras estructuras gubernamentales para eliminar y agilizar
cientos de trámites identificados; baja responsabilidad y poco compromiso asumido
por el sector privado” (Politica de asociatividad y clusters en Colombia36)
La política de competitividad adoptada se ha focalizado más en el aumento de la
eficiencia de sectores tradicionales que en la formación de nuevos sectores, la misma
ha buscado una ascendiente inserción en los mercados internacionales, sobre la base
35 Cadena Productiva Proceso sistémico en el que los actores de una actividad económica interactúan
desde el sector primario hasta el consumidor final, basados en el desarrollo de espacios de concertación
entre el sector público y privado orientados a promover e impulsar el logro de mayores niveles de
competitividad de dicha actividad (Ministerio de Agricultura)
Sector: Es un conjunto de empresas que desarrollan una misma actividad económica y venden un
producto bien definido o un
36 http://www.comisionesregionales.gov.co/asociatividad.aspx pág. 2.
77
de productos basados en mano de obra no calificada y recursos naturales, es decir,
ventajas comparativas estáticas.
Sobre la base de lo anterior, se podría afirmar que ha habido cierta continuidad de las
políticas desarrolladas durante el MSI, los sectores escogidos han gozado de algunos
incentivos de carácter fiscal y financiero e inclusive comercial. Sectores como textiles
y confecciones, automotriz, industria grafica, petroquímica y maquinaria eléctrica y
electrónica, entre otras, que tuvieron apoyo en el anterior modelo, dado su impacto
histórico en la economía colombiana han seguido contando con este apoyó. En
algunos de estos sectores ha habido interés en la adecuación a las dinámicas del
comercio mundial en los mismos y en otros su desarrollo ha derivado en servicios es
el caso de ingeniería, consultoría, diseño, salud y software.
Dicho lo precedente, la formulación de medidas de carácter neutral ha estado más
orientada a aumentar la capacidad competitividad del conjunto de la economía y el
apoyo de los múltiples acuerdos productivos. Sin embargo, dado que muchos de los
acuerdos se han quedado en lo sectorial (producto) y no han trascendido a la cadena
productiva la neutralidad se ha relativizado. De manera que una amplia diversidad de
acciones en materia financiera (Crédito de Bancoldex), tributaria (CERT
37
, Zonas
Francas, pv) y de promoción (Proexport) se han venido desarrollando con efectos en
sectores específicos y con resultados que a la luz de los datos de diversificación
presentados en la segunda parte de este documento son insatisfactorios.
En este sentido, dada la estructura productiva colombiana caracterizada por la amplia
participación de micro, pequeñas y medianas empresas, varias de las anteriores
37 El CERT se eliminó en el año 2002 y se revivió en 2007 apoyando sectores que demandaron ayuda
por los efectos de la revaluación.
78
acciones han estado orientadas al apoyo de estas, esencialmente a partir de razones
relacionadas a su posibilidad de generación de empleo y de vinculación en los
señalados esquemas asociativos, llamados también clúster productivos, a empresas
grandes.
Por otra parte, el estimulo a la Inversión Extranjera Directa (IED) ha estado en la
agenda de estas cuatro administraciones con mayor o menor intensidad y la misma ha
tenido efectos sectoriales. La IED se ha interesado a través de incentivos tributarios y
normas referidas a la estabilidad jurídica, pero su efecto en la generación de nuevos
sectores ha sido marginal. La misma se concentró mayoritariamente en el sector
petrolero y en minas y canteras.
La orientación al desarrollo regional empresarial a través de políticas de
descentralización ha encontrado en las Comisiones Regionales de Competitividad
(CRC) el ámbito creado por el Gobierno colombiano generar desarrollo productivo y
ambientes competitivos. Esta tarea se ha pretendido lograr a través de Planes
Regionales de Competitividad en cada departamento. Los mismos son ejercicios de
planeación estratégica que conciben proyectos, los desarrollan y los implementan, en
contextos de impacto geográfico específico. A finales del año 2009 se habían
constituido 32 CRC.
Una consideración más detallada de las políticas comerciales e industriales y su
impacto en las exportaciones del sector rebasa los alcances de este documento, lo cual
se agrava en razón a que las evaluaciones sobre la implementación y el impacto de
estas políticas son limitadas por falta de información y porque los criterios de
evaluación no han sido claramente definidos en las mismas. Lo evidente es que existe
79
una amplia normativa al respecto, un diversificado portafolio de instrumentos y
acciones y un marco institucional definido, lo cual contrasta con el bajo nivel de
ejecución de las políticas.
En este sentido, si bien Colombia ha avanzado en su capacidad de diseño de políticas,
aún debe caminar una larga senda para mejorar su implementación, es decir, su
efectiva puesta en marcha, así como desarrollar y aplicar metodologías e instrumentos
adecuados para evaluar el impacto de la política.
80
V. CONCLUSIONES
El presente documento presentó la situación de las exportaciones industriales
colombianas en las dos últimas décadas, tomando como base el estudio convencional
de las mismas (tradicionales y no tradicionales) y contrastándola con la metodología
de diferenciación de intensidades tecnológicas en las exportaciones. Este análisis
demostró que el comportamiento de las exportaciones totales colombianas, en estas
dos décadas, evidencia una amplia atadura por productos primarios y manufacturas
basadas en recursos naturales y poca tecnología. Se ha venido dando un lento proceso
de diversificación exportadora soportado, parcialmente, en productos con niveles
medios y altos de tecnología. La participación de estos últimos productos dentro del
total exportado por el país es baja. Varias razones explican esta situación.
La industria colombiana ha tenido una clara impronta hacia el mercado interno. Esta
característica conlleva tres serios problemas: vincula el desempeño de la industria al
ciclo económico, lo cual hace al sector enormemente dependiente de las oscilaciones
de la situación económica local. Relacionado con esta situación, el desarrollo del
sector se ve constreñido por el tamaño del mercado doméstico, como lo planteó hace
más de doscientos años Adam Smith. En este mismo sentido, en segundo lugar, la
división del trabajo es al interior del sector precaria y, en consecuencia, la
productividad es baja, con el consecuente efecto negativo sobre los salarios. Por
último, se pierden oportunidades en los mercados internacionales ante la excesiva
concentración en el mercado interno.
81
En este sentido, se puede afirmar que la oferta exportable colombiana está de espaldas
a la dinámica mundial de exportaciones, que se centra en exportaciones de
manufacturas y, especialmente, en bienes de media y alta tecnología. El documento
sugiere, en consecuencia, que una exitosa inserción comercial del país debería
articularse a la corriente exportadora de este tipo de productos, teniendo en cuenta las
ventajas competitivas latentes propias. Las cuáles deberían articular a estas dinámicas
comerciales, desmontando, en adición, los obstáculos que en materia de fallas del
mercado y gubernamentales limitan el desarrollo exportador.
Las recurrentes bonanzas de bienes básicos y más recientemente de exportaciones
minero tradicionales confabulan contra un proceso de diversificación exportadora y
hacia a un modelo de desarrollo solido y sostenible, en principio, por varias razones.
En la medida que aumentan los ingresos por exportaciones mineras se relativizan los
esfuerzos de diversificación y se atenta frente a otros sectores transables. Esto lo que
implica es que dado que la diferenciación de productos y la agregación de valor en
exportaciones es una tarea compleja, demanda recursos y permanente adecuación, la
misma se desestimula ante la obtención fácil de ingresos. De manera más evidente, en
segundo lugar, los efectos revaluacionistas, resultado de la vinculación de estos
ingresos, constituyen un sesgo en contra de otro tipo de exportaciones. El típico
fenómeno de enfermedad holandesa descrito en el documento. Por último, se
incrementa sustancialmente el riesgo en materia de recursos externos para el país, al
depender de productos que tienen una gran volatilidad en los mercados
internacionales, con los consecuentes efectos en materia de crecimiento y desarrollo
económico. En el caso de las euforias mineras la apropiación de rentas extraordinarias
82
por el Estado o por sectores privados y los funestos impactos ambientales de la
exploración y explotación de recursos naturales completan el escenario.
Con posterioridad a la apertura el país ha venido adecuando instrumentos e
institucionalidad a las nuevas realidades del comercio mundial. En este sentido, se ha
avanzado en la capacidad de diseño de políticas, pero aún debe caminar una larga
senda para mejorar su implementación, es decir, su efectiva puesta en marcha. Del
mismo modo, es necesario desarrollar y aplicar metodologías e instrumentos
adecuados para evaluar el impacto de la política.
Si bien es cierto que la nueva institucionalidad privilegia la concertación entre el
sector privado y el sector público, lo cual ha generado beneficios en lo que tiene que
ver con cultura exportadora, competitividad y conocimiento sectorial, también es
cierto que muchos de los instrumentos y medidas de política comercial e industrial
(Plan Vallejo, Zonas Francas, CERT, subsidios, entre otros) erosionan la pretendida
neutralidad de ciertas acciones. Apropiaciones de renta se evidencian por parte de
actores económicos con poder político y se respira cierta continuidad de políticas
desarrolladas durante el MSI. Así, sectores escogidos, sin criterios técnicos, siguen
gozando de algunos incentivos de carácter fiscal, financiero y comercial.
Lo anterior plantea la necesidad de un nuevo tipo de intervención estatal, la misma
debe ser selectiva y funcional. Selectiva, dependiendo de si las actividades que
entrañan los procesos productivos son tecnológicamente fáciles o complejos.
Funcional, generando las condiciones para la coordinación de los mercados de manera
que estos operen adecuadamente, dado que hay muchas imperfecciones en el
83
funcionamiento de estos. La respuesta parece estar, siguiendo a Rodrik (2010), en
que antes aplicar la medidas de política económica es necesario tener un diagnóstico
que nos permita identificar las limitaciones particulares y los "cuellos de botella"
específicos para cada país, sector y producto.
En este sentido, una característica del sector industrial colombiano es el papel de la
micro, la pequeña y la mediana empresa, que han tenido un lugar destacado en la
normatividad e institucionalidad descrita, pero que requieren de políticas activas que
las doten de conocimiento administrativo y técnico. El proceso de
internacionalización de la cadena de valor en esta economía globalizada, le brinda la
posibilidad a este tipo de empresas de articularse a eslabones de la misma, pero la
selección del nicho y la vinculación al clúster al productivo adecuado se constituyen
en los retos por alcanzar. En este aspecto la tarea del gobierno es fundamental.
Así, en el caso colombiano las fallas más protuberantes que este estudio percibe se
encuentran en la necesidad de que el Estado mejore su credibilidad y propicie un
ambiente institucional más favorable. Administración pública altamente preparada,
eliminación de incentivos para la corrupción y reglas claras y transparentes para el
sector privado se constituyen en ingredientes necesarios para creer en el Estado. En
este propósito también contribuye la mayor articulación entre el sector público y
privado. Pero la misma debe estar reglamentada por la permanente evaluación de las
políticas en su cumplimiento, rendición de cuentas por parte de los empresarios y la
burocracia oficial, y premios y castigos a su accionar.
Políticas horizontales y verticales claramente orientadas hacia una estrategia de
producción y por ende de innovación, sobre criterios técnicos, diseño concertado y
84
evaluación sistemática deben ser los parámetros que orienten las políticas. Existe
consenso en que la política transversal más importante es la de educación. La misma
debe ser de alto nivel en todas sus categorías. En el caso de la educación técnica, debe
tener un enfoque a tono con las necesidades del sector privado. Fortalecimiento de los
estudios de ciencias básicas en las universidades, articulación con los problemas de la
empresa y capacidad para absorber grandes cantidades de información es
indispensable en la educación superior.
85
ANEXO 1
Technological classification of exports (SITC 3-digit, revision 2)
PRIMARY PRODUCTS (PP)
001 LIVE ANIMALS FOR FOOD
011 MEAT FRESH,CHILLD,FROZEN
022 MILK AND CREAM
025 EGGS,BIRDS,FRESH,PRSRVD
034 FISH,FRESH,CHILLED,FROZN
036 SHELL FISH FRESH,FROZEN
041 WHEAT ETC UNMILLED
042 RICE
043 BARLEY UNMILLED
044 MAIZE UNMILLED
045 CEREALS NES UNMILLED
054 VEG ETC FRSH,SMPLY PRSVD
057 FRUIT,NUTS,FRESH,DRIED
071 COFFEE AND SUBSTITUTES
072 COCOA
074 TEA AND MATE
075 SPICES
081 FEEDING STUFF FOR ANIMLS
091 MARGARINE AND SHORTENING
121 TOBACCO UNMNFCTRD,REFUSE
211 HIDES,SKINS,EXC FURS,RAW
212 FURSKINS,RAW
222 SEEDS FOR'SOFT'FIXED OIL
223 SEEDS FOR OTH FIXED OILS
232 NATURAL RUBBER,GUMS
244 CORK,NATURAL,RAW,WASTE
245 FUEL WOOD NES, CHARCOAL
246 PULPWOOD,CHIPS,WOODWASTE
261 SILK
263 COTTON
268 WOOL(EXC TOPS),ANML HAIR
271 FERTILIZERS,CRUDE
273 STONE,SAND AND GRAVEL
274 SULPHUR,UNRSTD IRN PYRTE
277 NATURAL ABRASIVES NES
278 OTHER CRUDE MINERALS
291 CRUDE ANIMAL MTRIALS NES
292 CRUDE VEG MATERIALS NES
322 COAL,LIGNITE AND PEAT
333 CRUDE PETROLEUM
341 GAS,NATURAL AND MANUFCTD
681 SILVER,PLATINUM,ETC
682 COPPER EXC CEMENT COPPER
683 NICKEL
684 ALUMINIUM
685 LEAD
686 ZINC
687 TIN
RESOURCE BASED MANUFACTURES
RB 1: AGRO-BASED
012 MEAT DRIED,SALTED,SMOKED
014 MEAT PREPD,PRSVD,NES ETC
023 BUTTER
024 CHEESE AND CURD
035 FISH SALTED,DRIED,SMOKED
037 FISH ETC PREPD,PRSVD NES
046 WHEAT ETC MEAL OR FLOUR
047 OTHER CEREAL MEALS,FLOUR
048 CEREAL ETC PREPARATIONS
056 VEGTBLES ETC PRSVD,PREPD
058 FRUIT PRESERVED,PREPARED
061 SUGAR AND HONEY
062 SUGAR CANDY NON-CHOCLATE
073 CHOCOLATE AND PRODUCTS
86
098 EDIBLE PRODCTS,PREPS NES
111 NON-ALCOHL BEVERAGES NES
112 ALCOHOLIC BEVERAGES
122 TOBACCO,MANUFACTURED
233 RUBBER,SYNTHTIC,RECLAIMD
247 OTH WOOD ROUGH,SQUARED
248 WOOD SHAPED,SLEEPERS
251 PULP AND WASTE PAPER
264 JUTE,OTH TEX BAST FIBRES
265 VEG FIBRE,EXCL COTN,JUTE
269 WASTE OF TEXTILE FABRICS
423 FIXED VEG OILS,SOFT
424 FIXED VEG OIL NONSOFT
431 PROCESD ANML VEG OIL,ETC
621 MATERIALS OF RUBBER
625 RUBBER TYRES, TUBES ETC
628 RUBBER ARTICLES NES
633 CORK MANUFACTURES
634 VENEERS,PLYWOOD,ETC
635 WOOD MANUFACTURES NES
641 PAPER AND PAPERBOARD
RB 2: OTHER
281 IRON ORE,CONCENTRATES
282 IRON AND STEEL SCRAP
286 URANIUM,THORIUM ORE,CONC
287 BASE METAL ORES,CONC NES
288 NONFERR METAL SCRAP NES
289 PREC MTAL ORES,WASTE NES
323 BRIQUETS,COKE,SEMI-COKE
334 PETROLEUM PRODUCTS,REFIN
335 RESIDUAL PETRLM PROD NES
411 ANIMAL OILS AND FATS
511 HYDROCARBONS NES,DERIVS
514 NITROGEN-FNCTN COMPOUNDS
515 ORG-INORG COMPOUNDS ETC
516 OTHER ORGANIC CHEMICALS
522 INORG ELEMNTS,OXIDES,ETC
523 OTHR INORG CHEMICALS ETC
531 SYNT DYE,NAT INDGO,LAKES
532 DYES NES,TANNING PROD
551 ESSENTL OILS,PERFUME,ETC
592 STARCH,INULIN,GLUTEN,ETC
661 LIME,CEMENT,BLDG PRODS
662 CLAY,REFRACTORY BLDG PRD
663 MINERAL MANUFCTURES NES
664 GLASS
667 PEARL,PREC-,SEMI-P STONE
688 URANIUM,THORIUM,ALLOYS
689 NON-FER BASE METALS NES
LOW TECHNOLOGY
MANUFACTURES
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
611 LEATHER
612 LEATHER ETC MANUFACTURES
613 FUR SKINS TANNED,DRESSED
651 TEXTILE YARN
652 COTTON FABRICS,WOVEN
654 OTH WOVEN TEXTILE FABRIC
655 KNITTED,ETC FABRICS
656 LACE,RIBBONS,TULLE,ETC
657 SPECIAL TXTL FABRC,PRODS
658 TEXTILE ARTICLES NES
659 FLOOR COVERINGS,ETC
831 TRAVEL GOODS,HANDBAGS
842 MENS OUTERWEAR NOT KNIT
843 WOMENS OUTERWEAR NONKNIT
844 UNDER GARMENTS NOT KNIT
845 OUTERWEAR KNIT NONELASTC
846 UNDER GARMENTS KNITTED
847 TEXTILE CLTHNG ACCES NES
87
848 HEADGEAR,NONTXTL CLOTHNG
851 FOOTWEAR
LT2: OTHER PRODUCTS
642 PAPER,ETC,PRECUT,ARTS OF
665 GLASSWARE
666 POTTERY
673 IRON,STEEL SHAPES ETC
674 IRN,STL UNIV,PLATE,SHEET
675 IRON,STEEL HOOP,STRIP
676 RAILWY RAILS ETC IRN,STL
677 IRN,STL WIRE(EXCL W ROD)
679 IRN,STL CASTINGS UNWORKD
691 STRUCTURES AND PARTS NES
692 METAL TANKS,BOXES,ETC
693 WIRE PRODUCTS NON ELECTR
694 STL,COPPR NAILS,NUTS,ETC
695 TOOLS
696 CUTLERY
697 BASE MTL HOUSEHOLD EQUIP
699 BASE METAL MFRS NES
821 FURNITURE,PARTS THEREOF
893 ARTICLES OF PLASTIC NES
894 TOYS,SPORTING GOODS,ETC
895 OFFICE SUPPLIES NES
897 GOLD,SILVER WARE,JEWELRY
898 MUSICAL INSTRUMENTS,PTS
899 OTHER MANUFACTURED GOODS
MEDUIM TECHNOLOGY
MANUFACTURES
MT 1: AUTOMOTIVE
781 PASS MOTOR VEH EXC BUSES
782 LORRIES,SPCL MTR VEH NES
783 ROAD MOTOR VEHICLES NES
784 MOTOR VEH PRTS,ACCES NES
785 CYCLES,ETC MOTRZD OR NOT
MT 2: PROCESS
266 SYNTHETIC FIBRES TO SPIN
267 OTHER MAN-MADE FIBRES
512 ALCOHOLS,PHENOLS ETC
513 CARBOXYLIC ACIDS ETC
533 PIGMENTS,PAINTS,ETC
553 PERFUMERY,COSMETICS,ETC
554 SOAP,CLEANSING ETC PREPS
562 FERTILIZERS,MANUFACTURED
572 EXPLOSIVES,PYROTECH PROD
582 PROD OF CONDENSATION ETC
583 POLYMERIZATION ETC PRODS
584 CELLULOSE DERIVATIVS ETC
585 PLASTIC MATERIAL NES
591 PESTICIDES,DISINFECTANTS
598 MISCEL CHEM PRODUCTS NES
653 WOVN MAN-MADE FIB FABRIC
671 PIG IRON ETC.
672 IRON,STEEL PRIMARY FORMS
678 IRON,STL TUBES,PIPES,ETC
786 TRAILERS,NONMOTR VEH,NES
791 RAILWAY VEHICLES
882 PHOTO,CINEMA SUPPLIES
MT 3: ENGINEERING
711 STEAM BOILERS & AUX PLNT
713 INTRNL COMBUS PSTN ENGIN
714 ENGINES AND MOTORS NES
721 AGRIC MACHY,EXC TRACTORS
722 TRACTORS NON-ROAD
723 CIVIL ENGNEERG EQUIP ETC
724 TEXTILE,LEATHER MACHNRY
725 PAPER ETC MILL MACHINERY
726 PRINTG,BKBINDG MACHY,PTS
727 FOOD MACHRY NON-DOMESTIC
728 OTH MACHY FOR SPCL INDUS
736 METALWORKING MACH-TOOLS
88
737 METALWORKING MACHNRY NES
741 HEATING,COOLING EQUIPMNT
742 PUMPS FOR LIQUIDS ETC
743 PUMPS NES,CENTRFUGES ETC
744 MECHANICAL HANDLING EQU
745 NONELEC MACHY,TOOLS NES
749 NONELEC MACH PTS,ACC NES
762 RADIO BROADCAST RECEIVRS
763 SOUND RECORDRS,PHONOGRPH
772 SWITCHGEAR ETC,PARTS NES
773 ELECTR DISTRIBUTNG EQUIP
775 HOUSEHOLD TYPE EQUIP NES
793 SHIPS AND BOATS ETC
812 PLUMBG,HEATNG,LGHTNG EQU
872 MEDICAL INSTRUMENTS NES
873 METERS AND COUNTERS NES
884 OPTICAL GOODS NES
885 WATCHES AND CLOCKS
951 WAR FIREARMS,AMMUNITION
HIGH TECHNOLOGY
MANUFACTURES
HT 1: ELECTRONIC AND
ELECTRICAL
716 ROTATING ELECTRIC PLANT
718 OTH POWER GENERATG MACHY
751 OFFICE MACHINES
752 AUTOMTIC DATA PROC EQUIP
759 OFFICE,ADP MCH PTS,ACCES
761 TELEVISION RECEIVERS
764 TELECOM EQPT,PTS,ACC NES
771 ELECTRIC POWER MACHY NES
774 ELECTRO-MEDCL,XRAY EQUIP
776 TRANSISTORS, VALVES, ETC.
778 ELECTRICAL MACHINERY NES
HT 2: OTHER
524 RADIOACTIVE ETC MATERIAL
541 MEDICINAL,PHARM PRODUCTS
712 STEAM ENGINES,TURBINES
792 AIRCRAFT ETC
871 OPTICAL INSTRUMENTS
874 MEASURNG,CONTROLNG INSTR
881 PHOTO APPARAT,EQUIPT NES
89
ANEXO 2
1. Exportaciones de Colombia a Venezuela: Crecimientos y Participaciones 1990-
2009
Tasas de Crecimiento p.a. (%)
1990-1999 2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES 19% 15% 16%
PRIMARY PRODUCTS (PP) 9% 24% 16%
MANUFACTURA 22% 13% 16%
RES. BASED MANUF 16% 10% 14%
RB 1: AGRO-BASED 26% 6% 17%
RB 2: OTHER 3% 20% 11%
LOW TEC. MANUF. 21% 15% 17%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
19% 16% 16%
LT2: OTHER PRODUCTS 24% 14% 18%
MED.TECH.MANUF. 24% 11% 16%
MT 1: AUTOMOTIVE 48% 4% 21%
MT 2: PROCESS 20% 9% 15%
MT 3: ENGINEERING 17% 18% 17%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 36% 13% 24%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 24% 15% 22%
HT 2: OTHER 44% 11% 26%
Participación Expor Total Participación Exp. Manuf.
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES
PRIMARY PRODUCTS (PP) 13.1% 15.3% 14.2%
MANUFACTURA 84.0% 82.7% 83.4%
RES. BASED MANUF 18.4% 17.2% 17.8% 22.1% 20.7% 21.4%
RB 1: AGRO-BASED 12.8% 12.8% 12.8% 15.0% 15.3% 15.1%
RB 2: OTHER 5.6% 4.5% 5.0% 7.1% 5.5% 6.3%
LOW TEC. MANUF. 34.2% 27.8% 31.0% 40.8% 34.0% 37.4%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
22.6% 16.9% 19.8% 26.9% 20.7% 23.8%
LT2: OTHER PRODUCTS 11.6% 10.9% 11.2% 13.9% 13.2% 13.6%
MED.TECH.MANUF. 27.4% 32.1% 29.7% 32.3% 38.6% 35.5%
MT 1: AUTOMOTIVE 5.8% 13.3% 9.6% 6.5% 15.9% 11.2%
MT 2: PROCESS 14.8% 12.2% 13.5% 17.5% 14.7% 16.1%
MT 3: ENGINEERING 6.8% 6.5% 6.7% 8.3% 8.0% 8.2%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 4.1% 5.5% 4.8% 4.7% 6.7% 5.7%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 1.7% 1.7% 1.7% 2.0% 2.1% 2.0%
HT 2: OTHER 2.4% 3.9% 3.1% 2.8% 4.6% 3.7%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
90
2. Exportaciones de Colombia a CAN: Crecimientos y Participaciones 1990-2009
Tasas de Crecimiento p.a. (%)
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES 18% 13% 15%
PRIMARY PRODUCTS (PP) 10% 16% 13%
MANUFACTURA 20% 12% 16%
RES. BASED MANUF 19% 10% 14%
RB 1: AGRO-BASED 25% 8% 17%
RB 2: OTHER 11% 15% 12%
LOW TEC. MANUF. 20% 14% 16%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
19% 15% 16%
LT2: OTHER PRODUCTS 21% 13% 17%
MED.TECH.MANUF. 20% 12% 15%
MT 1: AUTOMOTIVE 43% 11% 22%
MT 2: PROCESS 17% 10% 14%
MT 3: ENGINEERING 15% 18% 16%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 29% 12% 20%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 25% 16% 21%
HT 2: OTHER 30% 11% 20%
Participación Expor Total Participación Exp. Manuf.
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
1990-
1999
2000-
2009
1990-
2009
TOTAL EXPORTACIONES
PRIMARY PRODUCTS (PP) 17.3% 12.6% 14.9%
MANUFACTURA 79.7% 83.9% 81.8%
RES. BASED MANUF 20.6% 18.9% 19.7% 25.8% 22.5% 24.1%
RB 1: AGRO-BASED 13.7% 12.7% 13.2% 17.0% 15.1% 16.0%
RB 2: OTHER 6.9% 6.2% 6.5% 8.8% 7.4% 8.1%
LOW TEC. MANUF. 26.8% 25.1% 25.9% 33.6% 30.0% 31.8%
LT1: TEXTILE, GARMENT AND
FOOTWEAR
15.6% 13.3% 14.4% 19.4% 15.9% 17.7%
LT2: OTHER PRODUCTS 11.2% 11.8% 11.5% 14.2% 14.1% 14.1%
MED.TECH.MANUF. 27.5% 33.7% 30.6% 34.6% 40.1% 37.3%
MT 1: AUTOMOTIVE 3.8% 11.4% 7.6% 4.6% 13.4% 9.0%
MT 2: PROCESS 17.7% 16.3% 17.0% 22.3% 19.4% 20.9%
MT 3: ENGINEERING 6.0% 6.0% 6.0% 7.6% 7.3% 7.4%
HIGH TECHNOLOGY MANUFACTURES 4.9% 6.3% 5.6% 6.0% 7.5% 6.8%
HT 1: ELECTRONIC AND ELECTRICAL 1.5% 1.8% 1.6% 1.9% 2.1% 2.0%
HT 2: OTHER 3.3% 4.5% 3.9% 4.1% 5.4% 4.7%
Fuente: Cálculos propios, datos de WITS-COMTRADE.
91
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