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O Regionalismo No Século XXI: Comércio, Regulação E Política

Discussion paper by Machado Oliveira, Ivan Tiago, 2012

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This paper aims to analyze how the waves of regionalism represented changes in the way trade policy has been conducted, expanding the game of political negotiation with variable geometry and determining its influence on the political regulation of international trade. To do so, the concept and a typology of regionalism in its economic bases are presented. Moreover, the relation between the rules of the multilateral trade regime and those of regional agreements will be explored by analyzing the proliferation of the latter and the tensions, antagonisms and complementarities between regionalism and multilateralism. Finally, the waves of regionalism and some of the most relevant theoretical and analytical approaches that seek to explain them will be presented in order to shed light on the study of regionalism in trade policy strategies within the framework of a new political regulation of international trade in the 21st century.

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O REGIONALISMO NO SÉCULO XXI:
COMÉRCIO, REGULAÇÃO E POLÍTICA


Ivan Tiago Machado Oliveira




TEXTO PARA DISCUSSÃO


O REGIONALISMO NO SÉCULO XXI: COMÉRCIO,
REGULAÇÃO E POLÍTICA


Ivan Tiago Machado Oliveira*


R i o d e J a n e i r o , f e v e r e i r o d e 2 0 1 2


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* Técnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relações Econômicas e Políticas Internacionais (Dinte) do Ipea.


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Texto para
Discussão


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As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e


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É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele con-


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ISSN 1415-4765


JEL: F50, F13, F10


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SUMÁRIO


SINOPSE


ABSTRACT


1 INTRODUÇÃO ........................................................................................................ 7


2 CONCEITO E TIPOLOGIA ......................................................................................... 8


3 O REGIONALISMO E AS REGRAS DO REGIME MULTILATERAL DE COMÉRCIO ..........10


4 A PROLIFERAÇÃO DE ACORDOS REGIONAIS E A REGULAÇÃO POLÍTICA DO
COMÉRCIO INTERNACIONAL .................................................................................14


5 CONSIDERAÇÕES FINAIS .......................................................................................29


REFERÊNCIAS ...........................................................................................................31


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SINOPSE


O presente trabalho tem por objetivo analisar de que forma as ondas de regionalismo
representaram mudanças na forma como as políticas de comércio têm sido conduzidas,
ampliando o jogo da negociação política com geometria variável e determinando a sua
influência sobre a regulação política do comércio internacional. Nesse sentido, apresentar-
se-ão o conceito e uma tipologia do regionalismo, em suas bases econômicas. Ademais,
a relação entre as regras do regime multilateral de comércio e os acordos regionais serão
explorados, analisando-se a proliferação dos últimos e as tensões, complementaridades
e antagonismos entre o regionalismo e o multilateralismo comercial. Finalmente, as
ondas de regionalismo e algumas das mais relevantes abordagens teórico-analíticas que
buscam explicá-las serão apresentadas a fim de trazer luz ao exame do regionalismo nas
estratégias de política comercial dos países no quadro de uma nova regulação política
do comércio internacional no século XXI.


ABSTRACTi


This paper aims to analyze how the waves of regionalism represented changes in the
way trade policy has been conducted, expanding the game of political negotiation
with variable geometry and determining its influence on the political regulation of
international trade. To do so, the concept and a typology of regionalism in its economic
bases are presented. Moreover, the relation between the rules of the multilateral trade
regime and those of regional agreements will be explored by analyzing the proliferation
of the latter and the tensions, antagonisms and complementarities between regionalism
and multilateralism. Finally, the waves of regionalism and some of the most relevant
theoretical and analytical approaches that seek to explain them will be presented in
order to shed light on the study of regionalism in trade policy strategies within the
framework of a new political regulation of international trade in the 21st century.


i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipea’s editorial department.
As versões em língua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleção não são objeto de revisão pelo Editorial do Ipea.


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


1 INTRODUÇÃO


O regionalismo não é essencialmente um fenômeno novo. Observa-se este fenômeno
já estruturado ao menos desde o século XIX, quando da integração econômica dos
principados germânicos no Zollverein, em 1833, fator de grande importância para
a constituição do Estado alemão no final do século XIX, e da formação de acordos
bilaterais pelos Estados Unidos no mesmo período. Contudo, no século XX, nenhum
processo de integração regional permaneceu constituído até a Segunda Guerra. Após o
conflito, particularmente na Europa, percebeu-se um crescente interesse pela integração
regional, analisada como força propulsora da concórdia e de estabilidade na região.
Reconhecendo que se trata de um processo multidimensional (com variáveis políticas,
econômicas, culturais, sociais etc.), tratar-se-á aqui do regionalismo com ênfase em sua
dimensão político-comercial.


Quando da criação do regime multilateral de comércio, com o Acordo Geral
sobre Tarifas e Comércio – General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) – em 1947,
já se havia formado a união aduaneira entre Bélgica, Holanda e Luxemburgo – Belgium,
Netherlands and Luxembourg (Benelux) –, criado ainda em 1947. A Comunidade
Europeia do Carvão e do Aço (Ceca), em 1953, semente da integração de todo o
continente, posteriormente consolidada com a criação da Comunidade Europeia (CE),
em 1957, além de diversos mecanismos de integração regional criados por países em
desenvolvimento na década de 1960, atestam a importância crescente do regionalismo
nas estratégias políticas e comerciais dos países no pós-Segunda Guerra. Ademais, como
será examinado a seguir, a última década do século passado e a primeira deste serão
marcadas pela expansão extraordinária do regionalismo.


Bhagwati (1993) analisa a história dos acordos regionais distinguindo duas fases,
ou ondas, de regionalismo. Uma primeira, ocorrida do imediato pós-Segunda Guerra
até a década de 1960, seria caracterizada por numerosas tentativas de formação de
acordos regionais tanto entre países desenvolvidos quanto em desenvolvimento, que
não teriam conseguido o sucesso esperado na emulação do pioneiro processo europeu.
Uma segunda onda, do final dos anos 1970, passando pelos 1980 e seguindo pelos
1990, teria os Estados Unidos como um ator proeminente e se caracterizaria pela
persistência considerável dos atores na consecução e aprofundamento do regionalismo.
Pode-se agora falar numa terceira fase, que marca o final dos anos 1990 e a primeira


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década do século XXI, formatada pela pulverização de acordos com a criação de regras
e mecanismos de integração que vão além da própria regulação presente no regime
multilateral de comércio.


A partir dessas observações, buscar-se-á analisar no presente trabalho de que
forma as ondas de regionalismo representaram mudanças na forma como as políticas de
comércio têm sido conduzidas, ampliando o jogo da negociação política com geometria
variável e determinando sua influência sobre nova regulação política do comércio
internacional. Para tal, apresentar-se-ão o conceito e uma tipologia do regionalismo
em suas bases econômicas. Em seguida, a relação entre as regras do regime multilateral
de comércio e os acordos regionais serão explorados, analisando-se a proliferação
dos últimos e as tensões, complementaridades e antagonismos entre o regionalismo
e o multilateralismo comercial. Por fim, as ondas de regionalismo e algumas das mais
relevantes abordagens teórico-analíticas que buscam explicá-las serão apresentadas, a fim
de trazer luz ao exame do regionalismo nas estratégias de política comercial dos países no
quadro de uma nova regulação política do comércio internacional no século XXI.


2 CONCEITO E TIPOLOGIA


Antes de continuar a análise do fenômeno do regionalismo, é importante definir o seu
conceito. Numa abordagem restrita, pode-se definir regionalismo como as ações pelos
governos para liberalizar ou facilitar o comércio em bases regionais por meio de acordos
de amplitude e profundidade diferenciadas. Fishlow e Haggard (1992) distinguem
regionalização de regionalismo, conceituando o primeiro como a concentração
regional de fluxos econômicos e o segundo como o processo político caracterizado
pela cooperação em política econômica e coordenação entre países. Para Mainsfield e
Milner (1999), o regionalismo deve ser compreendido no contexto em que os Estados
buscam influenciar os processos de globalização econômica a partir de sua integração
com outros.


Ao tratar do crescimento do regionalismo na década de 1990, Mistry (1999,
p.117) afirma: “(…) the new regionalism appears to be more a response in the part of
national governments to manage, collectively, new political and economic risks and
uncertainties which confront them in the pos-Cold War era”.


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Discussão
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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


Para o presente trabalho, o significado do termo regionalismo, também chamado
de minilateralismo, referencia-se nos processos políticos de coordenação e cooperação
entre países, independentemente de sua localização geográfica, que resultam na criação
de acordos preferenciais, acordos de livre-comércio, uniões aduaneiras, abrangendo
também processos de integração mais profundos, sejam bilaterais, trilaterais ou
plurilaterais. Coloca-se assim foco na integração econômica, sem desconsiderar,
contudo, os vetores políticos que impulsionam o regionalismo em momentos diversos.


Balassa (1961) apresenta uma tipologia da integração econômica, consolidada
e amplamente aceita e em uso nos estudos da área. Configurando os distintos tipos
de integração segundo o grau de eliminação de formas de discriminação econômica
entre países, o autor apresenta a seguinte tipologia, em ordem crescente de remoção
de barreiras à integração econômica: área de livre-comércio; união aduaneira; mercado
comum; união econômica e integração econômica total. Posteriormente, integrou-se
um tipo de acordo de abrangência e profundidade inferior à área de livre comércio,
o acordo preferencial de comércio. Cabe frisar que para Balassa (1961) só haveria
integração de fato com a eliminação de barreiras ao comércio, sua mera redução
caracterizaria um processo cooperativo apenas. O quadro 1 sintetiza as características
de cada um dos tipos apresentados.


QUADRO 1
Tipologia da integração econômica


Tipo Características Exemplos1


Acordo Preferencial de Comércio
Redução ou eliminação de tarifas e restrições quantitativas a um grupo de
produtos entre os países signatários do acordo.


Aladi; Mercosul-Índia;
GSTP etc.


Área de Livre-comércio
Eliminação de tarifas e restrições quantitativas a todos, ou quase todos, os
produtos com origem nos países da área, com manutenção de tarifas externas
de cada país a terceiros países.


Nafta; EFTA etc.


União Aduaneira


Liberalização do comércio entre os países que fazem parte do acordo e adoção
de uma tarifa externa comum. Implica alguma harmonização de políticas
econômicas (cambial, fiscal e monetária), a estruturação de uma autoridade
aduaneira regional e a definição de regras de repartição de impostos aduaneiros.


Mercosul; Sacu etc.


Mercado Comum
Trata-se de uma união aduaneira com liberalização do movimento de fatores
de produção (capitais e pessoas). Exige um nível ampliado de harmonização de
políticas econômicas, inclusive no campo social e de previdência.


Comunidades
Europeias


(antes da UE)


União Econômica
Caracteriza-se como um Mercado Comum com harmonização muito avançada
de políticas econômicas e estruturação de uma moeda única.


UE


Integração Econômica Total
Unificação de políticas econômicas com moeda única e autoridade
supranacional.


-


Fonte: Elaboração própria com base em Balassa (1961).


Obs.: 1 Associação Latino-Americana de Integração (Aladi); Mercado Comum do Sul (Mercosul); Aduaneira da África Austral (Sacu, em inglês); Sistema Global de
Preferências Comerciais (GSTP, em inglês); Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (Nafta, em inglês); Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA, em inglês); União
Europeia (UE).


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3 O REGIONALISMO E AS REGRAS DO REGIME MULTILATERAL
DE COMÉRCIO


Um dos princípios/normas norteadores do regime multilateral de comércio é o da
não discriminação. O tratamento dado pela cláusula da NMF (nação mais favorecida)
daria ao regime a garantia de universalidade de regras acordadas entre seus membros e
fortaleceria sua estruturação multilateral. Entretanto, como ressalta Almeida (2005):


A construção normativa do [regime] multilateral de comércio registrou, de certo modo, uma
evolução paradoxal. De um lado, houve o reforço dos princípios tradicionais de nação mais
favorecida, de tratamento nacional, de reciprocidade, de transparência e de igualdade de direitos
e de obrigações, este último temperado parcialmente pelo tratamento diferencial e mais favorável
para as partes contratantes menos desenvolvidas. De outro, ocorreu o aprofundamento e a
disseminação dos esquemas minilateralistas e dos arranjos geograficamente restritos, ofendendo
a primeira dessas cláusulas, a de NMF (ALMEIDA, 2005, p. 3).


Quando da criação do GATT, em 1947, já existia a necessidade de se justificar
a formação de acordos regionais, e arranjos institucionais foram criados a fim de
acomodar os países que assinavam o acordo multilateral. O Artigo XXIV do GATT
traz, do parágrafo 4 ao parágrafo 10, a autorização para a constituição de zonas de
livre-comércio e de uniões aduaneiras e apresenta as condições para tal. Vale frisar
que os processos de integração que vão além da união aduaneira apresentam aspectos
econômicos que transcendem as regras comerciais do regime. Por isso o foco do regime
nos acordos até a formação de território aduaneiro comum.


Sobre as origens do Artigo XXIV do GATT, após análise de arquivos e documentos
sobre o posicionamento dos Estados Unidos nas negociações comerciais, Chase (2006)
afirma que foram os próprios Estados Unidos os maiores defensores de um desenho
flexível aos mecanismos de escape no GATT 1947 para acomodar seus interesses de
política comercial, uma vez que eles teriam um acordo de livre-comércio assinado em
segredo com o Canadá, mas que só viria à tona 40 anos mais tarde.


Além do Artigo XXIV do GATT 1947, substituído pelo GATT 1994 ao final
da Rodada Uruguai, o Artigo I do Enabling Clause de 1979 e o Artigo V do Acordo
sobre Comércio de Serviços – General Agreement on Trade in Services (GATS) – contêm
cláusulas de escape ao princípio de não discriminação do regime multilateral de comércio,


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


autorizando o regionalismo com base legal e de acordo com as regras multilaterais.
Uma análise mais detida de cada um desses artigos é importante para se compreender
a interface dos acordos regionais com as regras multilaterais e problematizar a tensão
política entre as estratégias dos países num ou noutro fórum negociador.


O Artigo XXIV, parágrafos 4 a 10, do GATT 1994, que tem por base o GATT
1947 e teve sua interpretação consolidada pelo Understanding on the Interpretation of
Article XXIV of the Gatt 1994, contém disposições relativas ao estabelecimento e ao
funcionamento de uniões aduaneiras e zonas de livre-comércio. Alguns procedimentos
são requeridos a fim de que os acordos regionais estejam de acordo com as regras
de escape do GATT 1994. Dentre eles vale destacar: a obrigação de notificação à
Organização Mundial do Comércio (OMC); external trade requirements, vinculados ao
compromisso de não aumentar barreiras ao comércio com terceiros países; internal trade
requirements, de liberalização de substancialmente todo o comércio entre os membros
do acordo regional; e num período razoável de tempo (a reasonable length of time). No
parágrafo 4 do Artigo XXIV do GATT 1994 coloca-se:


The contracting parties recognize the desirability of increasing freedom of trade by the development,
through voluntary agreements, of closer integration between the economies of the countries
parties to such agreements. They also recognize that the purpose of a customs union or of
a free-trade area should be to facilitate trade between the constituent territories and
not to raise barriers to the trade of other contracting parties with such territories. (WTO,
1994a, p. 41, grifo nosso).


Reforçando a ideia de que os acordos não devem funcionar para aumentar
barreiras ao comércio internacional, no parágrafo 5, tem-se que tanto as uniões
aduaneiras quanto as áreas de livre-comércio devem se deter em liberalizar comércio
entre os membros sem criar novas barreiras aos não membros do acordo:


Accordingly, the provisions of this Agreement shall not prevent, as between the territories of
contracting parties, the formation of a customs union or of a free-trade area or the adoption of
an interim agreement necessary for the formation of a customs union or of a free-trade area;
Provided that: (a) with respect to a customs union, or an interim agreement leading to a
formation of a customs union, the duties and other regulations of commerce imposed at the
institution of any such union or interim agreement in respect of trade with contracting parties
not parties to such union or agreement shall not on the whole be higher or more restrictive
than the general incidence of the duties and regulations of commerce applicable in the


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constituent territories prior to the formation of such union or the adoption of such interim
agreement, as the case may be; (b) with respect to a free-trade area, or an interim agreement
leading to the formation of a free-trade area, the duties and other regulations of commerce
maintained in each of the constituent territories and applicable at the formation of such
free-trade area or the adoption of such interim agreement to the trade of contracting parties not
included in such area or not parties to such agreement shall not be higher or more restrictive
than the corresponding duties and other regulations of commerce existing in the same
constituent territories prior to the formation of the free-trade area, or interim agreement
as the case may be; and (c) any interim agreement referred to in subparagraphs (a) and (b) shall
include a plan and schedule for the formation of such a customs union or of such a free-trade area
within a reasonable length of time (WTO, 1994a, p. 42, grifo nosso).


“A reasonable length of time” foi interpretado pelo Understanding on the
Interpretation of Article XXIV of the GATT 1994 como não mais que dez anos após
a entrada em vigor do acordo (WTO, 1994b). Para o Artigo XXIV do Gatt, uniões
aduaneiras e áreas de livre-comércio são definidas no parágrafo 8, como segue:


For the purposes of this Agreement: (a) A customs union shall be understood to mean the
substitution of a single customs territory for two or more customs territories, so that:
(i) duties and other restrictive regulations of commerce (except, where necessary, those
permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated with respect to substantially
all the trade between the constituent territories of the union or at least with respect to
substantially all the trade in products originating in such territories, and, (ii) subject to
the provisions of paragraph 9, substantially the same duties and other regulations of commerce
are applied by each of the members of the union to the trade of territories not included in the
union; (b) A free-trade area shall be understood to mean a group of two or more customs
territories in which the duties and other restrictive regulations of commerce (except,
where necessary, those permitted under Articles XI, XII, XIII, XIV, XV and XX) are eliminated on
substantially all the trade between the constituent territories in products originating in
such territories (WTO, 1994a, p. 43, grifo nosso).


No Artigo I da Enabling Clause (Cláusula de Habilitação), a qual confere aos
países em desenvolvimento um “tratamento diferenciado e mais favorável”, encontra-
se a flexibilização para que os países em desenvolvimento possam fazer acordos
preferenciais de comércio entre si:


Notwithstanding the provisions of Article I of the General Agreement, contracting parties may
accord differential and more favorable treatment to developing countries, without
according such treatment to other contracting parties (GATT, 1979, p. 191, grifo nosso).


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


A preocupação com o aumento de barreiras ao comércio também é observada no
Artigo I da Enabling Clause, onde se afirma que:


Any differential and more favorable treatment provided under this clause: a) shall be designed
to facilitate and promote the trade of developing countries and not to raise barriers to
or create undue difficulties for the trade of any other contracting parties; b) shall not
constitute an impediment to the reduction or elimination of tariffs and other restrictions to trade
on a most-favoured-nation basis; c) shall in the case of such treatment accorded by developed
contracting parties to developing countries be designed and, if necessary, modified, to respond
positively to the development, financial and trade needs of developing countries (GATT, 1979,
p. 192, grifo nosso).


O Artigo V do GATS, sobre integração econômica, rege a conclusão de acordos
comerciais regionais no campo do comércio de serviços tanto para países desenvolvidos
quanto para aqueles em desenvolvimento. Similarmente ao Artigo XXIV do GATT,
algumas regras fundamentais devem ser seguidas a fim de formar um acordo regional
sobre comércio de serviços, quais sejam: obrigação de notificação à OMC, embora
não definido se ex ante ou ex post; requerimentos de liberalização comercial interna;
compromisso de não incrementar a proteção a países terceiros; liberalização num período
de tempo razoável; e distinção entre compromissos de países em desenvolvimento e
desenvolvidos nos acordos sobre serviços. No seu parágrafo 1, Artigo V do GATS,
afirma-se:


This Agreement shall not prevent any of its Members from being a party to or entering into an
agreement liberalizing trade in services between or among the parties to such an agreement,
provided that such an agreement: (a) has substantial sectoral coverage, and (b) provides for the
absence or elimination of substantially all discrimination, in the sense of Article XVII, between
or among the parties, in the sectors covered under subparagraph (a), through: (i) elimination of
existing discriminatory measures, and/or (ii) prohibition of new or more discriminatory measures,
either at the entry into force of that agreement or on the basis of a reasonable time-frame, except
for measures permitted under Articles XI, XII, XIV and XIV bis (WTO, 1994c, p. 288).


Em 1996, o Conselho Geral da OMC criou o Comitê sobre Acordos Comerciais
Regionais para examinar os acordos notificados e avaliar se eles são compatíveis com as
regras da OMC. Ademais, cabe ao Comitê analisar como os acordos regionais podem
afetar o regime multilateral de comércio e que relação pode existir entre os acordos
regionais e os multilaterais. Não obstante as tentativas de controle e de transparência


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visando ao aprimoramento do monitoramento dos acordos regionais pelo regime
multilateral de comércio, como também observado no Transparency Mechanism for
Regional Trade Agreements (WTO, 2006), há ainda um vácuo de informação e de
conhecimento por parte da OMC sobre o que de fato acontece na esfera do regionalismo
e seu impacto sobre o comércio internacional e sua regulação no nível multilateral. As
regras de notificação são imprecisas, assim como é difícil realizar uma avaliação precisa
dos efeitos dos processos de integração por meio de acordos regionais sobre mercados
de terceiros países. A tensão entre a política do regionalismo e a política do regime
multilateral marca a contemporaneidade do debate sobre a inserção internacional dos
países em seu pilar econômico-comercial, estruturando o contexto no qual as estratégias
negociadoras integradas à política comercial dos países são definidas.


Na análise de Mashayekhi, Puri e Ito (2005), a interface entre o regime multilateral
de comércio e os acordos regionais opera em três níveis. No primeiro nível estariam as
regras da OMC, que regem o funcionamento dos acordos regionais. No segundo nível,
os compromissos de acesso ao mercado tanto de bens quanto de serviços feitos em
bases não discriminatórias, resultado de rodadas sucessivas de negociações comerciais
multilaterais, que determinam as margens de preferências disponíveis para os parceiros
dos acordos regionais, portanto, o escopo da liberalização preferencial entre parceiros no
acordo. No terceiro nível, as disciplinas multilaterais constituem um piso, ou mínimo
denominador comum, para o comércio e para as disciplinas relacionadas a ele, cobertas
pela OMC, incluindo as barreiras não tarifárias e mecanismos nacionais de regulação.
No entanto, como frisam os autores, os acordos regionais podem levar a compromissos
mais amplos e profundos do que aqueles legalmente definidos no âmbito do regime
multilateral de comércio. Esses elementos são problematizados ao se analisar a evolução
do regionalismo no mundo e ao se buscar explicações para essa evolução, como será
apresentado a seguir.


4 A PROLIfERAÇÃO DE ACORDOS REGIONAIS E A REGULAÇÃO
POLíTICA DO COMÉRCIO INTERNACIONAL


Dos 153 membros da OMC apenas a Mongólia não participava de algum acordo
regional até novembro de 2011. Se o regionalismo não é um fenômeno recente, como
já se observou, é fato que sua formatação como atualmente conhecido em amplitude


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


e profundidade o é. Desde o fim da Segunda Guerra muitos países, desenvolvidos
e em desenvolvimento, buscaram nos acordos regionais um meio de ampliação de
sua influência e poder de barganha em negociações ou de integração de estruturas
produtivas e comerciais no quadro de seus processos de desenvolvimento, ou mesmo
por questões estratégicas relacionadas à segurança nacional e/ou regional.


As décadas de 1960 e 1970 marcaram o primeiro boom na realização de acordos
regionais no mundo. Neste período, identificado por Bhagwati (1993) como a
primeira onda de acordos regionais, foram observadas variadas tentativas de integração
pela via preferencial e discriminatória tanto entre países desenvolvidos quanto em
desenvolvimento, havendo certo apelo à emulação do processo europeu de regionalismo.
Balizados fundamentalmente no Artigo XXIV do GATT 1947, os acordos visavam à
formação de áreas de livre-comércio ou de uniões aduaneiras, que para muitos países
se enquadravam em suas estratégias de desenvolvimento econômico, garantindo
mercados mais amplos. Neste sentido, a criação da Associação Latino Americana
de Livre Comércio (ALALC) em 1960, no bojo do processo de industrialização da
América Latina, é exemplo. Como muitos dos processos de regionalismo da época,
a Alalc não alcançou os resultados esperados. Vale lembrar que esta primeira onda de
acordos regionais tinha foco fundamentalmente na redução de tarifas ao comércio de
bens, assim como observado nas negociações multilaterais de então.


Uma segunda onda de regionalismo surge no final dos anos 1970, passando pelos
1980 e seguindo pela primeira metade dos anos 1990. Os Estados Unidos são aqui
observados como ator proeminente. Com problemas no balanço comercial, marcado
por crescentes déficits com a Europa e o Japão (que já haviam se reconstruído), os
Estados Unidos embarcaram na onda do regionalismo e iniciaram tratativas a fim
de assinar acordos regionais com alguns de seus parceiros. O neoprotecionismo que
caracterizou a época tinha efeitos sobre a agenda de negociações tanto em âmbito
multilateral quanto regional. As CEs também se estruturaram e colocaram em marcha a
integração do continente. A própria América Latina, no início dos anos 1980, reformula
sua integração com a criação da Aladi, já fundamentada no Artigo I da Enabling Clause.
O Mercosul é constituído em 1991 e diversos outros esquemas de integração afloram
entre países em desenvolvimento e mesmo entre desenvolvidos e em desenvolvimento.


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Na segunda fase de expansão dos acordos regionais, o conceito de comércio já
começa a se alargar e as temáticas em negociação passam a abranger restrições quantitativas,
antidumping e defesa comercial, chegando a serviços, propriedade intelectual e investimentos,
compras governamentais etc. Em temas para os quais não havia regras multilaterais, os acordos
regionais desenvolveram regras próprias, criando novas barreiras ao comércio. Também neste
período, o bandwagon effect, caracterizado pelo incentivo de um país em negociar novos
acordos regionais à medida que outros o fazem (BHAGWATI, 1991), foi potencializado
pela mudança nas estratégias negociadoras dos Estados Unidos e reforçou a constituição de
um ambiente favorável a arranjos militaleralistas mundo afora em detrimento da lógica de
negociação no regime multilateral de comércio.


Almeida (2005) ao tratar dos acordos regionais de comércio disseminados por
toda a América (a exemplo do Nafta, do Mercosul etc.) conclui:


Esses exemplos americanos, ao lado da estratégia assistencialista desenvolvida pela UE em
direção da clientela periférica dos países de menor desenvolvimento relativo – os PMDRs, do
chamado grupo ACP –, configuram, portanto, a confirmação cabal de que o multilateralismo
atual tem de conviver com um regionalismo disforme, oportunista e basicamente disfuncional
em relação aos princípios do sistema econômico multilateral definido no imediato pós-Segunda
Guerra. Provavelmente ele terá de enfrentar uma longa travessia do deserto antes de reencontrar
terreno mais favorável para seu florescimento e expansão (ALMEIDA, 2005, p. 12).


Como se pode analisar no gráfico 1, o aumento mais expressivo no número de
acordos regionais firmados acontece a partir da segunda metade da década de 1990 e
nos anos 2000, quando se estrutura uma terceira onda de regionalismo, formatada pela
pulverização de acordos com a criação de regras e mecanismos de integração que vão
além da própria regulação presente no regime multilateral de comércio. Esses novos
acordos dilatam ainda mais o conceito de comércio, alcançando temas que relacionam
padrões trabalhistas e de meio ambiente à agenda do comércio internacional e passam
pelo aprofundamento da regulação sobre investimentos e direitos de propriedade
intelectual. Ocorre uma aproximação e aumento de interconexões entre as políticas
domésticas e a regulação econômica externa, observados tanto na agenda multilateral
quando na regional.


Tanto os Estados Unidos quanto a UE continuam a desempenhar papel de relevo
no quadro do regionalismo, mantendo políticas de expansão de relações comerciais


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


e de formatação de acordos. Os países asiáticos têm ganhado particular destaque
nos últimos anos ao estruturar acordos regionais fundamentados na rede de cadeias
produtivas da região. O Japão, por exemplo, que vinha desempenhando papel nada
ativo na realização de acordos regionais, passou a firmá-los com alguns de seus principais
parceiros econômicos na Ásia, além da Suíça e do México. A China segue um caminho
semelhante e amplia sua estratégia negociadora para países da América Latina e da
Oceania. O mapa 1 apresenta os principais acordos regionais em vigor, demonstrando
sua proliferação tanto entre países em desenvolvimento quanto nos desenvolvidos.


GRÁFICO 1
Evolução dos acordos regionais no mundo – 1948-2009


Fonte: OMC.


Nota: Imagem reproduzida em baixa resolução em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicação (nota do Editorial).


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


Segundo dados da OMC, apresentados no quadro 2, 297 acordos regionais estão
em vigor atualmente no mundo, considerando apenas os notificados à organização.
Deste total, 163 são acordos de livre-comércio e 15, uniões aduaneiras, seguindo
regulação presente no Artigo XXIV do GATT 1994. Os acordos preferenciais entre
países em desenvolvimento perfazem 34 acordos, autorizados pelo Artigo I da Enabling
Clause, e aqueles criados para liberalizar o comércio de serviços, regulados pelo Artigo
V do GATS, somam 85. Os acordos para a formação de áreas de livre-comércio são
mais frequentes e correspondem a quase 55% dos acordos em vigor no mundo. Vale
notar que os dados das notificações cumulativas atestam a existência de mais de 450
acordos regionais de comércio (ver gráfico 1).


QUADRO 2
Acordos regionais em vigor por tipo


Tipo – segundo autorizado pela OMC Número de acordos


GATT Art. XXIV (ALC) 163


GATT Art. XXIV (UA) 15


Enabling Clause 34


GATS Art. V 85


Total 297


Fonte: OMC (dados até dezembro de 2011).


A multiplicação de regulações que estruturam os acordos regionais traz
complexidade às trocas internacionais e tensiona com a lógica de integração no quadro
do regime multilateral institucionalizado. Bhagwati (2002) apresenta a figura do
Spaghetti bowl para ilustrar a miríade de acordos e a multiplicidade de relações em
temas diversos que a proliferação do regionalismo cria, chamados pelo autor apenas
por acordos preferenciais (PTAs, na sigla em inglês). Para o autor, o Spaghetti bowl de
acordos regionais representa um problema sistêmico ao regime multilateral, relacionado
tanto às trajetórias de múltiplas reduções tarifárias quanto à criação de regras de origem
para cada um dos acordos preferenciais. Como afirma Bhagwati (2002):


(…) I remarked that the situation was turning into a spaghetti bowl: a messy maze of preferences
as PTAs formed between two countries, with each having bilaterals with other and different
countries, the latter in turn bonding with yet others, each in turn having different rules of origin for
different sectors, and so on. I called it a spaghetti bowl because it is an unruly mass of crisscrossing
strings that, in any case, is beyond my capabilities (BHAGWATI, 2002, p. 112-113).


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As teorias que buscam explicar a formação dos acordos regionais passaram por
duas fases em sua evolução (BAHGWATI, 2008): i) uma primeira fase, de análise
estática, fundamentada nos estudos pioneiros de Jacob Viner, realizados na década de
1950, sobre os efeitos imediatos de criação e de desvio de comércio; e ii) uma segunda
fase, de análise de dynamic time-path, com foco nos efeitos dinâmicos dos acordos
sobre a aceleração ou a desaceleração na redução de barreiras comerciais em direção ao
objetivo global de liberalização em todo o mundo.


Seguindo a escola de Viner, foram realizadas análises dos efeitos dos acordos
regionais na criação de comércio, novos fluxos gerados pela desgravação tarifária do
acordo, e no desvio de comércio, a perda de comércio com terceiros países, mais
eficientes, devido à formação do acordo. A mensagem essencial da abordagem vineriana
é que os acordos regionais, diferentemente da liberalização pela via multilateral e não
discriminatória, podem causar danos tanto ao bem-estar do país membro quanto ao
bem-estar global. Como salienta Bhagwati (2002, p.107): “So, FTAs are two-faced: they
free trade and they retreat into protection, simultaneously”. Para Moore (2003, p. 104):


FIGURA 2
Spaghetti bowl


Fonte: Baldwin (2008).


Nota: Imagem reproduzida em baixa resolução em virtude das condições técnicas dos originais disponibilizados pelos autores para publicação (nota do Editorial).


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


“Preferential trade blocs and alliances, by definition, exclude and marginalize non-member
countries. This not only hurts the countries themselves, but can be harmful for the system as
a whole”.


Os estudos com foco dinâmico se iniciam num contexto de segunda geração
de acordos regionais, que passam a conter temas que vão além de barreiras tarifárias.
Bhagwati (1991) é o pioneiro na análise de dynamic time-path, ao desenvolver os
conceitos de building blocks (blocos de construção) e stumbling blocks (blocos de
contenção) à liberalização do comércio multilateral.


Na análise de Summers (1991), o regionalismo, como forma de integração
econômica com a redução de barreiras comerciais, aceleraria o processo de liberalização
comercial global ao implicar uma diminuição do número de partes negociadoras. Seriam,
assim, os acordos regionais building blocks à liberalização do comércio multilateral.


Krugman (1991) observa, por sua vez, que um bloco comercial terá normalmente
mais poder de monopólio no comércio internacional do que qualquer de seus membros
separadamente. Assim, a formação de acordos regionais se enquadra numa lógica
de política comercial estratégica a partir da qual os países podem ampliar seu perfil
comercial com melhoria nos termos de troca. Como o próprio Krugman (1991) afirma,
os acordos regionais podem não ser a melhor opção nas análises teóricas, mas o são na
avaliação pragmática da realidade do comércio internacional, particularmente em sua
interface política.


Na análise de Wonnacott (1996) sobre os acordos regionais, alguns países têm
se tornado hubs para diferentes redes de acordos com países periféricos, spokes. Essa
configuração de acordos com eixos e periferias denotaria um reordenamento das relações
comerciais internacionais, nas quais os hubs apresentariam um poder ampliado para
estabelecer as condições dos acordos regionais nos quais se encontrem e os spokes
desempenhariam um papel secundário e passivo na parceria comercial.


Bhagwati (1991, 1993 e 2002), por sua vez, afirma que o regionalismo cria
incentivos para que os países se voltem a interesses estritamente vinculados ao bloco,
o que os tornaria menos permeáveis à liberalização comercial ampliada por meio das
negociações no regime multilateral. O número de países participantes do acordo regional


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e o poder de grupos de interesse que se estruturam em seu interior determinariam o
grau de interesse pela via multilateral, sendo sempre menor do que num contexto em
que o regionalismo não existisse. Ademais, Bhagwati (1991) salienta a dificuldade de
integração regional na Europa, que teria levado quatro décadas para ganhar contornos
mais definidos e mesmo assim mantém regras de alta proteção em alguns setores, como
o agrícola. O risco de proteção e introspecção estaria colocado nos acordos regionais,
que representariam, assim, stumbling blocks à liberalização do comércio em bases globais.


A análise da terceira geração de acordos regionais se baseia na premissa de que
eles já se consolidaram no quadro político-regulatório do comércio internacional e a
convivência com o regime multilateral terá de ser trabalhada a fim de se reduzirem os
custos de sobreposição de regras. Neste contexto, surgem estudos que realizam um
exame minucioso de cada um dos acordos preferenciais existentes, identificando suas
características regulatórias e a compatibilidade de suas regras com aquelas do regime
multilateral institucionalizado, analisando a possibilidade de multilateralização de
regras criadas no âmbito do regionalismo. Ademais, fatores de economia política da
política comercial externa dos países ganham relevo nas análises.


Ao questionar os princípios que embasam os acordos regionais quanto à sua
compatibilidade com esforços multilaterais, Heydon e Woolcock (2009) consideram a
multiplicação dos acordos regionais nas últimas décadas como um sinal claro de que os
membros do regime multilateral de comércio estão contornando suas regras multilaterais
e aceitando aquelas regionais ou não recíprocas, que ampliam e disseminam variadas
disciplinas para o comércio internacional. Por sua vez, Prazeres (2007) analisa os fatores
de complementaridade e de antagonismo entre o regionalismo e o multilateralismo
comercial, destacando suas interconexões e a importância do tempo e do espaço na
determinação de um ou outro fator e examinando tanto o conteúdo dos regimes
quanto o processo negociador. A autora conclui pela prevalência do antagonismo no
curto prazo e pelo potencial de complementaridade no médio prazo entre os processos
de integração regionais e o regime multilateral de comércio.


Baldwin e Seghezza (2010), ao examinarem o regionalismo como building block
ou stumbling block, concluem que os acordos regionais não são nem uma coisa nem
outra. Para os autores, o fator determinante para a análise da liberalização comercial
tanto no regime multilateral quanto por meio de acordos preferenciais são os elementos


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


de economia política doméstica que direcionam as estratégias de ação dos países nas
negociações para a redução de barreiras ao comércio. Ao destacarem suas conclusões
afirmam:


One interpretation of our findings is that regionalism is neither a building nor a stumbling
bloc. Rather, political-economy factors produce forces that simultaneously influence the
selection of MFN and PTA tariffs. In the nations and sectors where a political consensus has
been marshaled behind liberal trade policies, tariffs were cut on both an MFN and preferential
basis. In other nations and/or sectors where there is a political consensus for protection, tariffs are
high both multilaterally and preferentially. In short, it is a third factor – the strength of sectoral
vested interests – that determines both the MFN and preferential tariffs. Under this conjecture, the
complements effect we observe is not due to regional tariff cutting promoting multilateral tariff
cutting; it is due to a third cause (BALDWIN; SEGHEZZA, 2010, p. 295-296, grifo nosso).


Para Gavin e Van Langenhove (2003) o plano internacional está dividido
nos níveis multilateral e regional. Ao se integrar à análise o plano doméstico e seus
condicionantes, ter-se-ia a atuação dos atores políticos num jogo de três níveis, three-level-
game, constituindo-se uma dinâmica doméstica-regional-multilateral. Esta dimensão
analítica é particularmente interessante quando se examina a economia política das
estratégias de negociação comercial com foco na escolha do fórum negociador.


Tendo em vista a estruturação do regime multilateral em paralelo à proliferação
dos acordos regionais, uma série de estudos tem tentado explicar este fenômeno.
Krugman (1991) e Bhagwati (1993 e 2008) alertam para a lentidão progressiva das
negociações no âmbito do regime multilateral, que estaria gerando claros incentivos aos
países para seguirem a via dos acordos regionais. Outra interpretação, encontrada em
Bhagwati (1991), está relacionada aos choques idiossincráticos advindos da dinâmica
econômica ou política internacional, como o acordo de livre-comércio entre Estados
Unidos e Canadá.


Alguns estudos, como o de Mansfield e Milner (2010), vinculam o aumento da
realização de acordos à disseminação da democracia no mundo e à redução do número
de atores domésticos com poder de veto sobre a condução da política comercial
externa. Outros analisam a relação entre a ampliação do regionalismo e a busca por
estabilidade geopolítica, como Mansfield, Pevehouse e Bearce (1999-2000) e Mansfield
e Pevehouse (2000). Baldwin (1993), por sua vez, desenvolveu a teoria do dominó;


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essa teoria postula que o efeito de desvio do comércio advindo de um tratado de livre-
comércio na economia política doméstica de terceiros países os induz a assinar novos
acordos de livre-comércio. Assim, a criação de uma área de livre comércio induziria a
formação de outra, como num efeito dominó.


A partir do mapeamento dos acordos regionais em seis temáticas do comércio
internacional (acesso a mercados, serviços, barreiras técnicas, investimentos, defesa
comercial e concorrência), Estevadeordal, Suominen e Teh (2009) se propõem a analisar
o regionalismo a fim de fornecer elementos para a elaboração de políticas comerciais.
Os autores constatam que os acordos preferenciais de comércio se multiplicam e se
consolidam de forma simultânea à institucionalização do regime multilateral de
comércio, não podendo o regime ignorá-los em sua estruturação. Estevadeordal,
Suominen e Teh (2009) identificam e destacam o vetor político do regionalismo em
sua interface com a possibilidade de ampliação da liberalização em âmbito multilateral.


A proliferação de acordos preferenciais de comércio gera custos, instabilidade,
incoerência e imprevisibilidade nas relações comerciais internacionais, como analisado por
Low e Baldwin (2009). Ao discutir a possibilidade de se multilateralizar o regionalismo, os
autores desenvolvem a ideia de que a sobreposição de acordos nas mais diversas temáticas
e os custos por eles gerados podem suscitar um crescente interesse pela multilateralização
de suas regras, o que os aproximaria do regime multilateral de comércio.


Pode-se afirmar também, na linha de pensamento de Krugman (1991), que os
membros da OMC formam blocos preferenciais para melhorar o poder de barganha
nas negociações multilaterais com terceiros, particularmente útil durante o curso
de processos negociadores multilaterais e contenciosos comerciais. Para Mansfield e
Reinhardt (2003):


Faced with greater difficulty arriving at any multilateral solution to commercial issues as the size of
GATT/WTO grows, its members may find it useful to enter smaller, preferential groupings composed
of states with common economic interests. In the same vein, preferential arrangements also provide
participants with insurance against future disruptions of commerce that might arise if multilateral
negotiations stall or the system weakens as a growing number of states with heterogeneous
commercial preferences accede to GATT/WTO (MANSFIELD; REINHARDT, 2003, p. 856).


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


Assim, usando uma lógica contrária à maioria das análises sobre a relação entre
o regime multilateral de comércio e o regionalismo, Mansfield e Reinhardt (2003)
afirmam que o progresso e a institucionalização do regime trazem em si os fatores
explicativos para o aumento da realização de acordos regionais de comércio: “The very
instruments of GATT/WTO’s progress – its growing membership, active dispute settlement,
and frequent trade negotiations – encourage states to seek bilateral options to secure the
greatest possible benefits from the multilateral regime” (MANSFIELD; REINHARDT,
2003, p. 858). Os elementos estratégicos e políticos das negociações são aqui reiterados
e destacados, ponto essencial para a análise dos posicionamentos tanto de países em
desenvolvimento quanto daqueles desenvolvidos no regime multilateral e nos acordos
regionais.


A análise do regionalismo na atualidade passa a incorporar mecanismos que
permitem vislumbrar padrões de comportamento e posicionamento negociador na
formatação de acordos regionais por parte das principais potências comerciais, os
Estados Unidos e a UE. Horn, Mavroidis e Sapir (2009) analisaram a anatomia dos
acordos comerciais preferenciais da UE e dos Estados Unidos e identificaram as regras
existentes nestes acordos, classificando-as como regras OMC plus, que aprofundam as
regras multilaterais, e OMC extra, que regulam em setores onde não existem as regras
multilaterais. Os autores analisam ainda se essas regras são juridicamente vinculantes
ou não a fim de trazer elementos que configurariam os modelos de regionalismo dos
Estados Unidos e da UE. Dentre as principais conclusões de Horn, Mavroidis e Sapir
(2009), os seguintes pontos merecem destaque: i) os acordos regionais de comércio dos
Estados Unidos e da UE apresentam regras em áreas não reguladas pelos acordos do
regime multilateral de comércio; ii) essas regras sugerem que a UE e os Estados Unidos
estão usando os acordos regionais para disseminarem suas próprias abordagens de
regulação, servindo como dois hubs importantes de acordos regionais; e iii) os Estados
Unidos e a UE têm usado estratégias distintas a fim de colocar em seus acordos regras
OMC extra, estruturando assim esboços de modelos diversos de acordos regionais.


Sobre a construção dos modelos de acordos dos Estados Unidos e da UE, seguindo
a análise de Horn, Mavroidis e Sapir (2009), pode-se afirmar que o modelo europeu
traz consigo regras que muito mais frequentemente vão além daquelas acordadas
multilateralmente. Os acordos da UE evidenciam uma quantidade importante de
“inflação legal”, particularmente nas áreas que fazem interface com políticas de


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desenvolvimento, e apresentam regras tanto OMC plus quanto OMC extra com
enforcement legal ampliado, embora quantidade inferior para aquelas que vão além
da OMC. Cabe destacar que o modelo europeu de acordos à temática sobre política
de concorrência ganha contornos muito mais profundos e afirmativos do que aqueles
observados na OMC, características observadas também nas áreas de investimento,
movimentos de capital e propriedade intelectual. Horn, Mavroidis e Sapir (2009)
salientam ainda que o modelo da UE se estrutura numa necessidade de moldar os
acordos regionais de forma que suas lógicas constitutivas não pareçam ser fundadas
apenas em interesses comerciais, o que justificaria o excesso de foco em temas relativos
ao desenvolvimento e refletiria a falta de consenso entre os membros da UE sobre o
propósito dos acordos em si.


O modelo dos Estados Unidos, como esboçado por Horn, Mavroidis e Sapir (2009),


cria regras que aprofundam aquelas reguladas pelo regime multilateral, mas também formata


novas regras que transitam em território jurídico não incorporado pela OMC. Para essas regras,


OMC extra, o modelo contém, segundo os autores, mecanismos de enforcement mais bem-


estruturados do que o modelo europeu, dando maior poder aos Estados Unidos de impor


legalmente o que for acordado com os demais parceiros. Nos acordos regionais realizados pelos


Estados Unidos, pode-se observar maior espaço para a agenda que inter-relaciona comércio,


meio ambiente e padrões trabalhistas, além de aspectos vinculados à política de proteção de


direitos de propriedade intelectual, investimento e mobilidade de capitais entre os membros


dos acordos. Os autores chamam a atenção para o fato de não se observar inflação legal nos


acordos dos Estados Unidos. Como a UE, os Estados Unidos são vistos por Horn, Mavroidis


e Sapir (2009) como um importante hub que exporta suas abordagens de regulação para os


spokes, seus parceiros comerciais com acordos regionais firmados com os Estados Unidos.


O poder dos Estados Unidos e da UE na formatação de seus acordos comerciais traz
ao debate a preocupação política de grande parte dos países em desenvolvimento, acerca
da estruturação de relações comerciais injustas com esses países por meio de acordos
comerciais. Levantam-se aqui mais uma vez os aspectos estratégicos do regionalismo,
vinculados a uma lógica ampliada de política externa e inserção internacional do país,
que deve ser trabalhada na relação com os determinantes econômicos e políticos de
seu processo de desenvolvimento. A própria conformação de acordos entre países
em desenvolvimento no quadro do regionalismo aberto, como no caso do Mercosul,
visando à preparação econômica e ao aumento do poder de barganha em negociações
externas, ratifica este fenômeno.


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O regionalismo no século XXI: comércio, regulação e política


Ao se considerar a importância da Ásia no comércio internacional e o aumento
expressivo do regionalismo na região, pode-se pensar na conformação paulatina de
um modelo asiático de acordos regionais, tendo a China como hub no processo de
integração? O regionalismo asiático iniciou-se com a integração de mercados vinculada
à lógica da globalização e fundamentada em sua inserção de redes de produção global.
A lógica descentralizada da produção e as interconexões existentes entre os múltiplos
atores construíram mecanismos fluidos, pouco institucionalizados e de cooperação
flexível estruturadores do regionalismo na região.


Como sugere Katzenstein (1996), a falta de instituições políticas formais no
regionalismo do Leste Asiático pode ser explicada pelo poder e normas do sistema
internacional e pelas características das estruturas estatais domésticas na região. O
primeiro fator se vincula à política externa dos Estados Unidos no pós-guerra, que
teria estabelecido o princípio do multilateralismo na Europa, mas não na Ásia,
onde o bilateralismo deu a tônica. O segundo fator, doméstico, estaria relacionado
à história da organização política asiática, formatada pelos legados de impérios
universais e subcontinentais e reinos regionais que antecedem em séculos a história do
Estado europeu, embasando-se em conceitos cíclicos de tempos dinásticos. Segundo
Katzenstein (1996), esses fatores teriam condicionado um regionalismo aberto asiático
com características econômicas de organização em rede, estruturadas politicamente de
forma multicêntrica e flexível. Esse regionalismo é contrastado com o regionalismo
institucional, observado na Europa, segundo o autor.


Yeo (2010), ao analisar as características da Asia-Pacific Economic Cooperation
(APEC) enquanto regionalismo de bases reticulares, chama a atenção para as
seguintes características deste modelo de regionalismo: i) trata-se de uma fórmula
que pode atender particularmente a Estados com menor poder político e econômico
internacional; ii) é apoiado tanto na diplomacia oficial quanto nas redes de negócios,
sendo fundamentalmente market-led; e iii) tem nas cidades, lócus de estruturação
das redes de produção, um ator de fundamental importância. Tendo em conta essas
características, Yeo (2010) afirma que o regionalismo reticular asiático é pautado pela
abertura, com a busca por uma estratégia de integração intrarregional por meio de
cooperação inter-regional, e com uma issue-based ledership, limitada e negociada no
contexto regional com a possibilidade de líderes distintos para cada questão-tema.


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A importância da complementaridade produtiva no processo de integração
comercial na Ásia e na América Latina é examinada por Baumann (2010), que salienta
que as complementaridades no processo produtivo juntamente com as preferências por
produtos finais da região levam a um processo virtuoso de integração econômica, mais
intenso que em outras regiões do mundo, particularmente na América Latina. E continua:


In Asia there is indication of a ‘regional multiplier’ in that the relation between the imports by
‘hubs’ of producer goods from ‘spokes’ is closely linked to imports by ‘spokes’ of other goods
from ‘hubs’. This link is stronger than the imports by ‘spokes’ of other goods from the Rest of the
World, and it generates a virtuous circle where both types of countries gain from regional trade
(BAUMANN, 2010, p. 101).


O regionalismo do Leste Asiático é criticado por Baldwin (2006), com foco na
Associação das Nações do Sudeste Asiático – Association of Southeast Asian Nations
(Asean). Segundo o autor, a redução efetiva de tarifas tem ocorrido em marcha lenta,
tendo a eliminação de tarifas por meios unilaterais prevalecido, elemento importante
para o crescimento do comércio na região. Baldwin (2006) afirma ainda que há
necessidade de se ter uma redefinição da agenda do regionalismo no Leste Asiático
com mudanças na forma de sua administração que tragam maior agilidade às reduções
tarifárias e auxiliem na estruturação das redes da produção na região.


O papel da China neste contexto é essencial. O império do meio inicia sua jornada
no regionalismo, expandindo seus acordos não só com seus vizinhos, mas também
nas Américas (Peru e Chile) e Oceania (Nova Zelândia). Tomando-se o conceito de
hub apresentado em Wonnacott (1996), pode-se afirmar que a China dá os primeiros
passos na consolidação de posição como novo hub do regionalismo, traçando novos
acordos com spokes, situados nas mais diversas regiões do globo. Para Wang (2004), o
movimento recente da China em direção aos acordos com países asiáticos está baseado
na rationale de que eles podem ser usados como instrumento político de aproximação
com seus vizinhos e de garantia de segurança na região. Assim, estaria vinculada à
meta de longo prazo de crescimento e desenvolvimento da força nacional, zonghe guoli.
Snyder (2009), por sua vez, ao analisar a política comercial chinesa quanto às estratégias
de negociações de acordos regionais, conclui:


First, China’s RTAs fall into three main categories: economic integration agreements, regional
trade agreements in the narrow sense, and bilateral free-trade agreements. This tripartite typology


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provides a useful way of understanding China’s RTAs; by extension, it may help to make sense
of the increasingly complex array of RTAs in international trade relations today. Second, China’s
participation in RTAs has multiple objectives. They include building ‘Greater China’, security, search
for energy and natural resources, technology transfer, investment protection, and international or
regional geopolitical strategy (or a combination of these reasons), which are often, if not usually,
more important than trade liberalization alone. Only selected examples can be given here for
reasons of space, but they should suffice to make the essential point. Third, on the whole China’s
RTAs today are consistent with WTO law (SNYDER, 2009, p. 5).


Considerando-se as proliferações de acordos com agendas negociadoras alar-
gadas tanto horizontalmente, incorporando novos temas, quanto verticalmente,
aprofundando antigos, o regionalismo em sua nova fase produziu impactos importantes
sobre a regulação política das trocas internacionais. Os países passaram a ter como
parte de sua política comercial estratégias múltiplas de negociação que incorporam
a dimensão multilateral e os acordos regionais de comércio. Pode-se afirmar que o
fato de as principais potências econômicas e comerciais do mundo (Estados Unidos,
UE e China) seguirem com interesse uma agenda negociadora na qual o regionalismo
exerce papel de relevo, tem efeitos nada desprezíveis sobre a conformação das agendas
negociadoras dos demais países.


5 CONSIDERAÇÕES fINAIS


Em sua interface com o regime multilateral de comércio, o regionalismo do século
XXI auxiliou na liberalização comercial e na explosão das trocas comerciais enquanto
o progresso nas negociações de Doha ainda continua lento. Com a continuidade deste
processo, há dúvidas sobre a manutenção da centralidade do regime multilateral de
comércio, podendo os acordos regionais ganhar espaço como loci de regulação política
do comércio mundial.


Os problemas relativos às novas e velhas disciplinas dos acordos regionais e sua
conformidade com as regras da OMC precisam ser analisados e resolvidos a fim de
facilitar a aplicação de regras com menor custo e incerteza ao comércio. Como afirma,
com certo pessimismo, Baldwin (2011):


Over the past ten years, WTO members have “voted with their feet” for the RTA option. Without a
reform that brings existing RTA disciplines under the WTO´s aegis and makes it easier to develop


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new disciplines inside the WTO system, the RTA trend will continue, further eroding WTO centricity
and possibly taking it beyond the tipping point where nations ignore WTO rules since everyone else
does (BALDWIN, 2011, p. 33).


A tensão gerada a partir da potencial ou real erosão de regras acordadas
multilateralmente por aquelas instituídas no âmbito de acordos regionais de comércio
dinamiza o quadro da regulação política do comércio internacional no início do século
XXI. Como assinala o último relatório sobre o comércio mundial da OMC (WTO,
2011), que identifica de forma comparada os avanços regulatórios de diversos esquemas
regionais de integração comercial, a coexistência entre as regras criadas no regime
multilateral e nos acordos preferenciais é fato consumado. Os esforços devem agora
ter foco na busca de coerências regulatórias entre elas, de forma que o regionalismo no
século XXI não eroda a centralidade do regime multilateral de comércio.


Observa-se, pois, que o regionalismo ampliou o jogo da negociação política do
comércio, imprimindo a necessidade de formatação de estratégias com geometria variável
aos mais diversos países. A nova regulação política do comércio internacional reflete
a estruturação de tensões entre lógicas distintas de integração e redução de barreiras
comerciais entre os países. Como analisa Badin (2011), tanto países desenvolvidos
quanto em desenvolvimento têm buscado inovar quanto à criação de regras regionais
de comércio, tendo os primeiros instituído padrões regulatórios muitas vezes replicados
em diversos acordos. Contudo, com o crescimento da importância econômica e da
política internacional de economias emergentes, particularmente da China, observa-
se um incremento da ação desses países enquanto novos hubs de acordos comerciais,
inaugurando uma fase renovada de regionalismo que se fundamenta na criação de
regras (serviços, investimentos, propriedade intelectual etc.) e não apenas na abertura
comercial para bens.


Num mundo conectado e integrado globalmente por meio de cadeias produtivas
globais, com expansão de fluxos comerciais e de investimentos, o regionalismo toma
forma como fenômeno político e econômico de suporte à integração reticular da
produção. Os países que têm se inserido com maior proeminência nos circuitos de
produção global tendem a ter nos acordos regionais de comércio uma ferramenta de
política comercial facilitadora dessa inserção, com efeitos cruzados sobre seus interesses
nas negociações do regime multilateral de comércio.


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