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La Gobernanza Versus GlobalizaciÓn: Estudio De Caso Isa

Article by Carlos Manuel Jiménez Aguilar* Catherine Pereira Villa**, 2011

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This article explores the contemporary debate on globalization and governance, in order to study processes of regional integration from networks of cross-border governance in the region. The processes of privatization of the electric sector in Latin America increased public-private coordination and cross-sector partnerships: this is the case of Colombia’s energy sector and the company of electrical interconnection (ISA). This work suggests that the case of ISA can be characterized as one of interactive governance that has connected three countries of the Andean region and one member of Mercosur through a linear infrastructure of more than 35,000 km. This infrastructure has spatially integrated a region characterized by incomplete integration processes. This study analyses ISA’s model and its contribution to the cross-border governance based on information provided by the company and a series of interviews with ISA’s management.

Henry Cancelado


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LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


Carlos Manuel Jiménez Aguilar*


Catherine Pereira Villa**


RESUMEN


Este trabajo explora el debate contemporáneo sobre
globalización y gobernanza, con el objeto de estudiar proce-
sos de integración regional a partir de las redes de gobernanza
transfronteriza en la región. Los procesos de privatización del
sector eléctrico en América Latina aumentaron la coordina-
ción público-privada y las alianzas intersectoriales: este es el
caso del sector energético colombiano y de la empresa de
Interconexión Eléctrica ISA. Este trabajo sugiere que el caso
de ISA se puede caracterizar como uno de gobernanza
interactiva que ha interconectado tres países de la región
andina y uno del Mercosur a través de una infraestructura
lineal de más de 35.000 km. Esta infraestructura ha integrado
espacialmente una región caracterizada por procesos incom-
pletos de integración. El estudio aborda el modelo de la com-
pañía y su contribución a la gobernanza transfronteriza a partir
de información aportada por la empresa y una serie de entre-
vistas con varios directivos.


rev.relac.int.estrateg.segur.6(1):89-109,2011
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* Profesor de la Escuela Internacional de Ciencias Económicas y Adminis-
trativas de La Universidad de la Sabana. carlosja@unisabana.edu.co


** Jefe del Área de Negociación y Comercio Internacional. Escuela Interna-
cional de Ciencias Económicas y Administrativa Universidad de la Saba-
na. catherine.pereira@unisabana.edu.co




LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD90


Palabras clave: gobernanza transfronteriza, interconexión eléctrica, integración regional, coor-
dinación público-privada, alianzas intersectoriales.


ABSTRACT


This article explores the contemporary debate on globalization and governance, in order to
study processes of regional integration from networks of cross-border governance in the region.
The processes of privatization of the electric sector in Latin America increased public-private
coordination and cross-sector partnerships: this is the case of Colombia’s energy sector and
the company of electrical interconnection (ISA). This work suggests that the case of ISA can be
characterized as one of interactive governance that has connected three countries of the Andean
region and one member of Mercosur through a linear infrastructure of more than 35,000 km.
This infrastructure has spatially integrated a region characterized by incomplete integration
processes. This study analyses ISA’s model and its contribution to the cross-border governance
based on information provided by the company and a series of interviews with ISA’s
management.


Keywords: cross-border governance, electrical interconnection, regional integration, public-private
coordination, cross-sector alliances.


RESUMO


Este artigo explora o debate contemporâneo sobre a globalização e a governança, com o obje-
tivo de estudar os processos de integração regional a partir das redes de governaças transfronteriças
na região. Os processos de privatização do setor elétrico na América Latina aumentaram a
coordenação público-privada e as parcerias intersetoriais: este é o caso do setor energético
colombiano e da empresa de Interconexión Eléctrica (ISA). O presente artigo sugere que o caso
da ISA pode se caracterizar como uma governança interativa que conectou três países da região
andina e um do Mercosul através de uma infraestrutura linear superior a 35.000 km. Esta
infraestrutura integrou espacialmente uma região caracterizada por processos de integração in-
completos. O estudo aborda o modelo da companhia e sua contribuição à governança
transfronteriça com base na informação fornecida pela empresa e uma série de entrevistas com
vários executivos.


Palavras chave: governança transfronteriça, interconexão elétrica, integração regional,
coordenação público-privada, parcerias intersetoriais.




Carlos Manuel Jiménez Aguilar - Catherine Pereira Villa


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INTRODUCCIÓN


Este documento explora el concepto de gobernanza transfronteriza como una herramienta con-
ceptual para repensar los procesos regionales de inserción en la globalización, a través del caso
empresarial de gobernanza de redes de interconexión de infraestructura lineal de la empresa
colombiana Interconexión Eléctrica ISA. Por gobernanza transfronteriza se entiende en un senti-
do amplio la coordinación publico-privada y la regulación de un sistema societal. Bajo el mode-
lo de interconexión espacial que ISA opera en Colombia, Brasil, Perú, Ecuador y Bolivia, se
pretende abrir la discusión sobre el potencial de la gobernanza transfronteriza en la región y
describir su proceso de interconexión, estrategias y mecanismos de integración en un
subcontinente en busca de la consolidación de su bienestar y competitividad.


Las estrategias empresariales de ISA frente a la gobernanza en la región muestran las posibilida-
des que tiene el sector privado, en coordinación con el sector público, en la gestión de merca-
dos de servicios. La gobernanza transfronteriza como estrategia de gestión de interconexión
implica un amplio rango de socios en distintos sectores y niveles de organización territorial,
donde actores públicos y privados se configuran como socios y activadores (Kohler-Koch, 2004).
De esta manera, el sector privado, los agentes públicos, la sociedad civil y la comunidad interna-
cional participan como socios y árbitros de iniciativas agenciadas en red por el sector privado en
alianza con los demás actores. En este sentido, la pregunta de este texto se formula en términos
de ¿cuáles han sido las características del modelo de interconexión eléctrica que pueden contri-
buir a la gobernanza transfronteriza en la región?


La pregunta se aborda a partir del proceso de interconexión eléctrica regional que gestiona una
red de infraestructura de transporte punto a punto por fuera de la jurisdicción territorial nacio-
nal. La exploración de una visión internacional de gobernanza plantea una reflexión sobre el
potencial derivado de la toma de decisiones y la gestión coordinada entre el sector público y el
privado como eje central de nuevos desafíos técnicos y administrativos de alcance regional y de
nuevas y transformadoras representaciones del espacio, más allá de los límites de las fronteras
nacionales como compartimentos “naturales” de lo político y lo económico. De esta manera, el
tema plantea una discusión sobre lo que entendemos en la región por globalización e integra-
ción a través de nuevos modelos de gobernanza empresarial en un espacio regional.


Existen pocos estudios sobre la gobernanza transfronteriza en Colombia y este no ha sido lo
suficientemente estudiado ni abordado a partir de estudios de caso que permitan ampliar la
comprensión de las estrategias y el potencial económico y administrativo de la gobernanza
regional. Por el contario, el tema ha sido tratado de manera indirecta, supeditado al análisis de
los mecanismos binacionales y a la gestión de los marcos subregionales de integración provistos
por la Comunidad Andina CAN (Ramírez, 2002; González & Ramírez, 2006; Vieira, 2008).


La gobernanza ha sido analizada indirectamente a partir de las dinámicas económicas binacionales
derivadas del intercambio económico y la penetración empresarial en mercados vecinos, con




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especial atención en el mercado venezolano por razones del nivel de transacciones y la impor-
tancia de Venezuela dentro de la antigua CAN (Cardozo & Romero, 1999; García & Urdaneta,
1999; Beltrán, 2006; Londoño, 2008; Mojica, 2004; Montes & Garavito, 2008). Otros trabajos
han estudiado el tema desde una perspectiva financiera y administrativa a partir de estudios de
caso del sector eléctrico (Guerrero, 2004).


No obstante, se ha explorado muy poco el concepto de gobernanza transfronteriza desde el
ámbito regional, es decir, más allá de las fronteras nacionales y de los mecanismos de integración
subregional. En este sentido, este trabajo pretende contribuir a entender desde una perspectiva
teórica las nuevas dinámicas regionales, las estrategias corporativas y el potencial de las redes de
gobernanza desplegadas por una empresa colombiana que decidió rebasar las fronteras nacio-
nales y penetrar mercados regionales mediante un sistema de infraestructura lineal.


En efecto, la concepción, implementación y gestión de una red de interconexión eléctrica de
más de 35.000 km de línea que atraviesan cuatro países de la región, es un antecedente signifi-
cativo de integración e interconexión en una región ligada a fórmulas institucionales de integra-
ción con limitado compromiso político.


1. IMPLICACIONES TEÓRICAS Y MIRADAS A LA GOBERNANZA TRANSFRONTERIZA A
NIVEL INTERNACIONAL


La comprensión teórica y contextualización práctica del debate sobre la gobernanza transfronteriza
exigen abordar el debate sobre la gobernanza planteado principalmente en la Unión Europea
UE como resultado de su proceso de integración bajo una concepción espacial del Estado,
coordinaciones público-privadas, alianzas intersectoriales y emergencias de nuevos tipos de
asociaciones económicas entre fronteras.


La literatura sobre el elusivo concepto de gobernanza distingue dos marcos del concepto, dife-
renciándolo con claridad del de gobierno, caracterizado por estructuras jerárquicas de decisión
del ámbito público. En primer lugar, se define como el proceso por el cual los actores públicos y
privados se empeñan en una regulación de las relaciones y los conflictos sociales. En segundo
lugar, como la representación teórica o conceptual de la coordinación de sistemas sociales.
Finalmente, se refiere a la coordinación formal o informal de varios tipos de interacción públi-
co-privada bajo diferentes redes de asociación (Pierre, 2000).


Frente a estos dos marcos conceptuales se añade una tercera referencia normativa, relativa al
buen gobierno1. Esta noción ha llegado a cumplir un papel protagónico en los discursos sobre


1. Término con el que los autores se refieren al concepto de good governance.




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desarrollo económico desde la década de 1980. El Banco Mundial y la Organización para la
Cooperación Económica y el Desarrollo –Oecde– han defendido una administración fiscal pru-
dente y eficiencia administrativa como precondición del desarrollo y el crecimiento sostenible,
bajo un esquema político democrático, el estado de derecho, la libre competencia y el papel de
las organizaciones no gubernamentales (Banco Mundial, 1997).


En un plano internacional, el fin de la guerra fría y la tensión ideológica internacional elevaron
las nociones de efectividad y eficiencia en la solución de problemas como los principios guía
que direccionan un sistema internacional de gobernanza (Kohler-Koch, 1993). Esta nueva visión
fue complementada por una emergente discusión sobre el papel de los actores privados, tales
como las corporaciones transnacionales y las organizaciones no gubernamentales ONG, con
una variedad de funciones de gobernanza en el sistema de regulación económica internacional
(Büthe, 2004; Hall & Biersteker, 2002).


En Europa la discusión se dio en el campo de la teoría del Estado, ampliando los modelos de
decisión jerárquica por formas de cooperación horizontal, decisiones conjuntas en sistemas
verticales de autoridades públicas y redes políticas de actores estatales y no estatales del Estado
Cooperativo2 (Manytz & Scharp, 2005). Por el contrario, el debate en la academia tanto ameri-
cana como británica estuvo fuertemente influido por cambios en la coordinación de políticas y
giró en torno de la crisis financiera del Estado, las reformas administrativas del sector público y el
desarrollo de nuevos sistemas de gobernanza bajo una visión ideológica favorable al libre mer-
cado (Pierre & Peters, 2000).


1.1 La construcción social de la escala


La primera aproximación al problema de la gobernanaza a nivel global la encontramos a través
de una visión crítica que vino a discutir la litetatura existente hasta entonces sobre el tema de la
globalización (Castells, 1989; Ruggie, 1993). Esta literatura dio lugar a un duradero debate den-
tro de la ciencia política y la geografía política, como lo es el proceso de construcción social de
la escala, el cual está en un principio directamente vinculado a una interpretación crítica de la
gobernanza y el neo-liberalismo. Esta corriente de pensamiento, que se remonta a los trabajos
de Brenner y Harvey, cuestiona la literatura sobre los espacios de flujo, la disolución de la
geografía, el fin de las fronteras y la supraterritorialidad que traía consigo la globalización.


En esta corriente, el tema de la escala y la gobernanza es retomado en escenarios caracterizados
por la globalización y la integración de los mercados. Por ejemplo, Brenner (1999) plantea,
en primer lugar, la existencia de ejes territoriales fijos o aglomeraciones urbanas regionales


2. Término con el que los autores se refieren al concepto de Cooperative State.




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relativamente inmóviles y caracterizadas por la preponderancia de regulaciones nacionales; en
segundo lugar, critica la corriente neoliberal de la globalización. De este modo, su argumenta-
ción se orienta hacia la discusión sobre las vías por las cuales las ciudades y los estados contem-
poráneos están siendo re-territorializados y sometidos a un procedimiento de construcción social
escalar. En suma, para esta teoría, la escala emerge como un espacio histórico de regulación y una
arena para la transformación social, donde se solidifican las relaciones de poder existentes, se re-
gulan formas de cooperación y definen estrategias de poder (Swyngedouw’s, 1997; Lipietz, 1994).


En esta línea de análisis, el trabajo de Perkman (2003; 2007) establece aportes sustanciales en
la reflexión sobre las características de la escala y los marcos de gobernanza transfronterizos en
Europa. De hecho, su trabajo toma distancia de la discusión teórica e ideológica del marxismo
acerca de la escala y las zonas económicas naturales reivindicadas por los ideólogos del merca-
do, para investigar las formas empíricas bajo las cuales se afianzan efectivamente las escalas en
los territorios. Su trabajo muestra un escenario regional europeo construido por una serie de
relaciones e intervenciones entre las instituciones de la Unión Europea y gobiernos descentrali-
zados, envueltos en: redes de gobernanza, cooperación transfronteriza, acuerdos organizacionales,
diseño local y discursos territoriales influenciados por la cooperación y no por interdependencias
funcionales, determinismo económico o marcos administrativos. En suma, la apuesta concep-
tual de Perkman está en el plano de la cooperación transfronteriza definida como una más o
menos institucionalizada colaboración entre autoridades subnacionales contiguas, bajo el liderazgo
de la agencia pública (Perkman, 2003; 2007).


Simultáneamente, otro tipo de análisis críticos sobre la globalización enfatiza que las regiones
fronterizas son ejemplos de micro-regionalismo y construcción escalar a nivel económico, polí-
tico y social, donde las escalas emergentes y existentes ganaban densidad institucional y sus
fuerzas sociales intentan desarrollar nuevos mecanismos de articulación o coordinación. Una
característica central de este tipo de enfoques está en que la región no es tratada como un
territorio económico natural y sí como un fenómeno emergente, socialmente constituido, en el
cual diversos actores y fuerzas sociales están en disputa, desde los migrantes económicos hasta
empresas legales e ilegales, estados y movimientos no gubernamentales. (Jessop, 2004).


De este modo, la política económica de la construcción social escalar responde a la necesidad
del Estado de redefinir su rol como un ámbito de regulación, adoptando estrategias de lucha
contra la acumulación contingente del capital a través de estrategias de regulación y mecanismo
de gobernanza. Bajo esta concepción, los procesos económicos se arraigan dentro de organiza-
ciones socialmente construidas y procesos institucionales en los cuales los modos específicos de
regulación son siempre emergentes, evolutivos y sometidos a una multiplicidad de acciones en
contextos específicos y selectivamente estratégicos (Jessop, 1995).


En efecto, este enfoque permite comprender la pluralidad y la fluidez de los espacios estatales a
través de procesos de coordinación regional entre el sector público y el privado. Bajo esta pers-




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pectiva, el Estado es un sistema relativamente abierto, contradictorio, híbrido y emergente que
está activamente en desarrollo y en un constante proceso de transformación (Jessop, 1990).


1.2 La gobernanza multinivel e interactiva


Al interior del escenario europeo, el gran aporte académico a los aspectos transfronterizos de
la gobernanza provino de la discusión alrededor de la formulación de políticas y coordinación
en la UE. Una característica central de la gobernanza en la UE es su naturaleza multinivel
(Marks, 1993), en otras palabras, un sistema de continua negociación a través de varios niveles
–local, nacional y regional– interconectados y no anidados de gobierno territorial.


La gobernanza multinivel postula que la autoridad para la toma de decisiones no está monopo-
lizada por los gobiernos de los estados y es difundida de manera interdependiente a los diferen-
tes niveles de toma de decisiones, bajo formas no jerárquicas a actores públicos como privados
(Hooge & Marks, 2001).


Por su parte, los sistemas de gobernanza interactiva se caracterizan por la interdependencia de
actores públicos y privados actuando en diferentes niveles, donde la toma de decisiones tiende
a no ser jerárquica. En un sistema de esta naturaleza, el rol del Estado cambia en relación a la
autoridad tradicionalmente entendida como vertical, para reemplazarse por la figura de un
activador o un socio estratégico mediante el uso de acuerdos que operan a través de reglamen-
taciones blandas –soft law– (Kholer-Koch & Rittberger, 2006). Por consiguiente, la gobernanza
interactiva en las sociedades contemporáneas se aborda en términos de la obtención de consen-
sos mediante la negociación con diferentes actores sociales, enfatizando la solución de proble-
mas y logrando acuerdos mediante el uso de normas e incentivos financieros emanados de
fuentes gubernamentales legítimas (Kholer - Koch, 2004).


1.3 El “ajuste”


A partir de la noción sobre el “ajuste” (Gualini, 2003) se explora la posibilidad de constituir un
programa de investigación empírica que tome distancia del “nacionalismo metodológico” y
pueda contribuir al avance del conocimiento y a la refinación teórica de los procesos relaciona-
dos con la política europea multinivel. El trabajo de Gualini, a través del caso italiano, reivindica
la fuerza de la gobernanza multinivel en contra de una noción estado-céntrica y como una
plataforma intermedia de innovaciones institucionales eficientes para toda Europa (Gualini, 2003;
2007).


Este tipo de análisis, a diferencia de visiones más cooperativas, como las de Perkman, o de
resistencias institucionales y organizacionales bajo esquemas de regulación, como las de




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Jessop, descritas antes, centra su estudio en las diversas y contradictorias trayectorias de
procesos de cambio institucional, relacionados con la construcción de varios niveles de
gobierno. En esta dirección, la gobernanza multinivel se presenta como un proceso de re-
planteamiento de relaciones intergubernamentales, atravesadas por una estructura que
enfatiza en la emergencia de nuevas oportunidades y resistencias a compromisos institucio-
nales que permitan superar los factores contradictorios y conflictivos del marco institucional
y normativo (Gualini, 2007).


Otros trabajos han tomado mayor distancia del nacionalismo metodológico y del sesgo po-
lítico implícito en la metodología escalar, desafiando las nociones jerárquicas de escala y
toda noción territorial mediante una serie de estudios sobre el tema fronterizo y regional en
Europa (Deas & Lord, 2006), que ilustran el vasto potencial de cambio de la geografía polí-
tica y económica europea sobre las fronteras y el nacionalismo como el más formidable
obstáculo para la integración. Bajo esta dimensión geoeconómica, las regiones transfronterizas
son asumidas como unidades imaginadas de competencia global y optimización de la aglo-
meración en b usca del desarrollo económico (Johnson, 2009). Finalmente, el trabajo afirma
que la regionalización en esta parte de la UE –la región de Sajonia– es mediada y activa-
mente cooptada por actores locales y regionales para sus propios propósitos, en medio de
un conjunto de instituciones y redes de gobernanza implementadas en las regiones por los
gobiernos locales y estatales, las agencias de desarrollo económico y las ONG (Johnson,
2009).


1.4 El nuevo regionalismo


La reflexión y reivindicación analítica de lo regional al tomar abierta distancia del enfoque de
construcción social de la escala, plantea el estudio de lo regional a través de una concepción de
lugares abiertos, discontinuos, relacionales e internamente diversos (Allen, 1996). Esta alternati-
va espacial piensa la región como una red ensanchada de relaciones sociales que “revela no un
área” (Amin, 2003) propiamente, pero sí un complejo entramado de relaciones desarticuladas.
Las ciudades y regiones son, por consiguiente, interpretadas como sitios dentro de redes de
variada composición geográfica y espacios de movimiento y circulación de bienes, tecnologías,
conocimientos, personas, finanzas e información (Amin, 2003).


Desde la perspectiva del “nuevo regionalismo”, inspirado en los trabajos de los geógrafos
californianos Allen Scott (1998) y Michael Storper (1995; 1997), se plantea un desafío a la
perspectiva territorial. Los desarrollos de este enfoque plantean una configuración topológica
del espacio, constituido como un entramado de redes de trabajo y conexiones relacionales, que
no son fijadas o localizadas en un lugar, pero sí son constituidas a través de varias “entidades
circulantes” coreografiadas a través de conexiones topológicas transterritoriales, esferas públicas
virtuales y trazos de asociación rizomáticos (Amin, 2004; Barry, 2001; Latour, 1999; 2005; Urry,




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2003). Bajo este enfoque se aborda el consenso institucional a partir de una variedad de orga-
nizaciones público-privadas y organizaciones intermediarias en una región constituida por rela-
ciones heterárquicas (Amin, 2003).


En conclusión, el “nuevo regionalismo” enfatiza en los procesos de convergencia a través de la
constitución de firmas, clusters y redes de proveedores en nuevos espacios industriales o com-
plejos de producción territorial. Bajo este enfoque, las investigaciones señalan el papel crucial
desempeñado por nuevas asociaciones económicas en regiones como Emilia Romagna y Baden-
Wurtemberg a través de intervenciones público-privadas en infraestructuras de información,
formación de capital humano y transferencia tecnológica; junto a la consolidación del espesor
institucional a través de valores codificados, conocimiento tácito y agendas regionales comunes
(Cooke & Morgan, 1998; Amin & Thrift, 1994).


Finalmente, dentro del análisis espacial en geografía las redes constituyen sistemas arteriales de
organización regional que posibilitan la circulación de flujos. La noción de “red” descansa en
conceptos de diversidad y heterogeneidad territoriales en la distribución de puntos de produc-
ción y consumo de bienes y servicios y, en discontinuidades temporales y espaciales, que con-
llevan su necesaria eliminación a través del intercambio. En este sentido, es en la interrelación
establecida entre focos de generación y atracción entre canales de circulación y flujos (líneas)
donde encontramos la noción de red o circuito (Seguí, 1994).


En conclusión, las diferentes aproximaciones de la literatura varían dependiendo de sus marcos
teóricos, casos empíricos y diferencias de enfoque. No obstante, hay un amplio consenso sobre
la pertinencia analítica y metodológica del concepto de gobernanza, con algunas excepciones
que lo descartan de tajo reduciéndolo en el mejor de los casos a una metáfora descriptiva del
mundo contemporáneo (Keating, 2004). Ahora bien, más allá de los debates teóricos, la aplica-
ción práctica del concepto de gobernanza multinivel en la Unión Europea ofrece interesantes
resultados que permiten comprobar las dinámicas subyacentes y los horizontes del proceso a
nivel social e institucional.


En este sentido, las investigaciones que abordan el problema de Europa y sus regiones muestran
que la Comisión Europea ha diseñado marcos y métodos que pretenden estimular el potencial
endógeno de las regiones y sus empresas, la innovación tecnológica, la provisión de servicios
avanzados y la construcción de infraestructuras modernas (Tömmel, 2004).


Las regiones se han transformado en el sentido de perseguir sus intereses de modo independien-
te y activo. Iniciativas comunitarias y planes piloto gestionados por la Comisión, junto a la imple-
mentación de novedosas propuestas, como la iniciática comunitaria del Fondo Europeo de
Desarrollo Regional Interreg, han servido para fomentar la cooperación transfronteriza, la trans-
ferencia de conceptos y el intercambio de experiencias entre regiones. En este sentido, actores




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no gubernamentales, como asociaciones y consorcios empresariales, centros de negocios y agen-
cias de desarrollo regional, han subsidiado a través de mecanismos, como la subvención global
a pequeñas y medianas empresas y a otros actores descentralizados, la creación y fortalecimien-
to de redes europeas. A largo plazo, estas estrategias de la UE sugieren la transferencia de pode-
res, tareas y funciones genuinamente públicas a agentes privados, así como la transformación de
relaciones entre instituciones públicas y actores privados (Tömmel, 2004).


En conclusión, podemos afirmar que el caso europeo, a la luz de la discusión interdisciplinar
sobre la gobernanza multinivel, la construcción social de la escala, las redes de gobernanza y el
nuevo regionalismo, sugiere la aproximación a una nueva compresión y representación del es-
pacio a través de redes de interconexión gestionadas por medio de un modelo coordinado entre
el sector público y el privado. Por consiguiente, es importante explorar el tema y aportar al
debate a través de un caso de gobernanza transfronteriza y gestión de integración energética
como el de ISA.


2. ISA: UN CASO DE REDES DE GOBERNANZA TRANSFRONTERIZA EN UN ESPACIO
REGIONAL


A continuación estudiamos el caso de la empresa colombiana ISA Interconexión Eléctrica S.A.,
la cual nace en Medellín, Antioquia, en 1968, y es hoy una de las empresas más reconocidas en
el sector eléctrico que busca en los próximos 5 años estar entre las tres empresas más grandes de
América y la más grande de Latinoamérica. El modelo ISA, que a través de sus filiales y subsidia-
rias adelanta importantes proyectos de infraestructura lineal que impulsan el desarrollo en el
continente, puede ser estudiado como un modelo de gobernanza que logró rebasar las fronteras
nacionales.


2.1 Antecedentes y modelo de análisis


El proyecto de ampliación y consolidación de una infraestructura lineal de punto a punto por
parte de la empresa colombiana ISA Interconexión Eléctrica S.A., es hoy una experiencia y un
modelo de gestión y gobernanza de alcance internacional que, gracias a la consolidación de su
proyecto de infraestructura eléctrica superior a los 35 mil kilómetros en más de cuatro países del
subcontinente, se ha convertido en un antecedente y un modelo de interconexión regional. En
este sentido ISA ha gestionado su modelo por medio del cambio y la transformación del escena-
rio regional, prescindiendo de los medios tradicionales de autoridad a través de una serie de
implicaciones y oferta de canales de acceso técnico, participación accionaria, incorporación de
principios de gobernanza y gobierno corporativo, propagación de conceptos de gestión y una
visión regional que ha generado cambios en los patrones de interacción y en la composición de
las redes en escala transnacional.




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Si bien los factores más determinantes en el éxito empresarial de ISA pueden atribuirse a carac-
terísticas propias de su gestión, estrategia y visión, sus experiencias y logros pueden ser interpre-
tados bajo una mirada típicamente política y como un claro antecedente de gobernanza y
proyección exitosa hacia la integración en la región. Es así como, siguiendo a Susan Strange
(2001), se puede ampliar la definición de la política más allá de los estados, para abarcar a todas
las fuentes de autoridad con poder para asignar valores –seguridad, riqueza, justicia y liber-
tad–. En cierto sentido, este desplazamiento de autoridad de los estados a los mercados ha
transformado a las empresas transnacionales en actores políticos.


La experiencia de ISA debe pensarse al interior del proceso de privatización del sector eléctrico
regional entrados los años 1990, cuyo objetivo central fue el de una mayor competitividad en el
proceso de generación, transmisión y distribución eléctrica, siguiendo el modelo adoptado en el
Reino Unido, buscando desestimular la monopolización del sector eléctrico que para entonces
se encontraba en manos del Estado. En esos años el sector eléctrico colombiano se caracteriza-
ba por el subsidio de las tarifas, la politización de las empresas estatales y los altos sobrecostos y
atrasos generados por las altas inversiones en infraestructura que eran una costosa carga para el
Estado (Guerrero, 2004).


Colombia privatizó entre 1992 y 1998 un total de US $ 5.196 millones en un sistema de 12 GW,
frente a otros países de la región que, como Brasil, en el mismo periodo privatizaron un valor de
US $ 21.023 millones en un sistema de 62 GW (Guerrero, 2004).


En el proceso de apertura y atracción de capitales privados en la región se intentó fortalecer a los
mecanismos legales para proteger los intereses de los consumidores, el Estado y los agentes
privados que asumieron el riesgo de invertir y administrar la operación energética. Para ello se
utilizaron estrategias de gobernanza que promovieron la creación de un ambiente de colabora-
ción y cooperación entre el sector público y el sector privado, fundamentales en la obtención de
un escenario de mercado que permitiera fijar precios, costos y mecanismos de financiamiento.


Se puede afirmar que la reforma del sector eléctrico colombiano se fundamentó en la reorientación
del Estado hacia actividades que le fueran propias, así como en la redefinición de actividades
productivas que pasaron de manos del Estado a ser administradas con criterios de administra-
ción privada de eficiencia y expansión de mercados.


Ahora bien, la estrategia de análisis metodológico del caso se construye a partir de la selección
de algunos de los aportes de la literatura sobre gobernanza en Europa, para establecer un
marco que permita identificar y organizar las características centrales del modelo de gobernanza
interactiva de la empresa a partir de las estrategias centrales de la concepción del modelo, las
interconexiones establecidas por la red de infraestructura lineal y las innovaciones a que dio
lugar la concepción y consolidación del proyecto ISA. Sobre estas tres variables se identifican
tres momentos correspondientes que buscan facilitar la visualización temporal del proceso:




LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


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apertura, diseño y consolidación del modelo. El análisis del caso se centra en las estrategias
gestionadas y coordinadas por la empresa desde su centro de operaciones en Medellín, ciu-
dad donde se realizaron las encuestas con altos directivos y se recabó la información referente
al proyecto de expansión nacional y regional, sin entrar a detallar los desarrollos propiamente
técnicos de la red, las alianzas y apropiaciones del modelo por parte de otros estados en la
región y filiales de la empresa en los diferentes países donde ISA ha consolidado su red de
infraestructura.


2.2 El Modelo ISA


Por su parte, la empresa ISA ha sido una abanderada en diferentes foros y escenarios interna-
cionales del tema de la integración física de los mercados eléctricos en la región. En este
sentido, la empresa emprendió un proceso de mejoramiento y ampliación de su sistema eléc-
trico de intercambio buscando el máximo aprovechamiento de la capacidad energética de
todo el sistema.


Durante los años 1990 quedó en evidencia el desequilibrio entre el nivel de potencia eléctrica
alcanzado al interior de cada país frente al sistema eléctrico interestatal y de los países fronteri-
zos, donde los sistemas nacionales resultaban adecuados únicamente a las necesidades circuns-
critas a la demanda de sus espacios territoriales. De esta manera, quedaba claro que los notables
beneficios de la asociación y las alianzas eléctricas estaban siendo desaprovechados en la re-
gión. De hecho, algunos estudios han señalado los problemas internos de gobernanza y falta de
perspectiva regional que han padecido los sistemas de transmisión eléctrica regionales, desenca-
denando crisis consecutivas de abastecimiento energético en toda la región como lo evidencia-
ron los casos de desabastecimiento energético en Brasil y Argentina en el año 2001, y en Bolivia
en el año 2003 y 2004 (Botto, 2007).


Fue así como, tras el proceso de separación entre ISA e ISAGEN, la empresa se enfocó y especia-
lizó en el transporte de energía en un sector con ingresos regulados y crecimiento vegetativo
atado al crecimiento nacional. Así, en la década de los 90, de cara a un Sistema de Transmisión
Nacional STN con pocas oportunidades de conexiones y ampliación de sus mercados, la empre-
sa decidió mirar hacia América del Sur, pues hasta entonces el esquema de regulación colom-
biana limitaba a la empresa a las licitaciones de la Unidad de Planeación Minero Energética
UPME, adscrita al Ministerio de Minas y Energía. En este sentido, el proceso de expansión e
integración regional fue producto de la estrategia de crecimiento dentro de la visión empresarial
del grupo, siempre respondiendo a la confianza que los accionistas habían puesto en el futuro
financiero de la empresa. En esa dirección surgieron los temas de interconexiones, compra de
redes en otros países de la región, participación en convocatorias y licitaciones internacionales,
gerenciamiento de proyectos y operación de mercados dentro de una visión de negocios de
infraestructura lineal punto a punto.




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En este punto, la convergencia en los cambios regulatorios a nivel nacional y regional, en un
escenario nacional donde la empresa afrontaba restricciones a su crecimiento y diversificación
empresarial, llevaron a ISA a ingresar en los mercados regionales buscando oportunidades de
expansión en la integración física de los mercados eléctricos. Para sus directivos, si bien la integra-
ción física es aún limitada, donde esta se ha presentado, ISA ha sido pionera en su consolidación.


En consecuencia, el objetivo de la interconexión eléctrica y la integración regional a través de
sistemas eléctricos ha estado en que el benéfico neto de las redes eléctricas nacionales sea supera-
do por los benéficos obtenidos a nivel regional. En este punto se encuentra hoy en día la empresa
ISA, la cual controla el 75% del mercado de transmisión eléctrica nacional y obtiene el 55 % de sus
ingresos del Brasil y el 37 % del mercado colombiano (Valores Bancolombia). El escenario alcanza-
do es más que revelador y en parte responde a los interrogantes que hace una década se plantea-
ban sobre los limitados avances en la interconexión de la región. El avance de ISA demuestra las
posibilidades y potencialidades del sector eléctrico en la integración regional. Este potencial del
sector eléctrico ya ha sido identificado a nivel regional por su importante papel en el intercam-
bio de experiencias y aprovechamiento de externalidades entre países a través de sistemas re-
gionales de innovación y en la construcción de infraestructuras y redes de comercialización de
servicios energéticos por fuera de estructuras organizacionales adicionales (Rosenwurcel, G;
Bezchinsky, G; Gianello, C & Thomas, H, 2008). Este estudio viene a reafirmarse por los direc-
tivos de la empresa, quienes confirman cómo a través de “la importación de buenas prácticas”
con diferentes empresas del sector se consiguió una “verdadera integración regional”.


Fuente: ISA.




LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD102


En el caso de ISA, la empresa administra junto a sus filiales en la región 37.382 km de línea; su
sistema de infraestructura lineal de punto a punto es asimilado por la empresa como un sistema de
interconexión fluvial que tiene como objetivo transportar energía, personas, datos y telecomunica-
ciones con el ánimo de promover el desarrollo y el movimiento social de las personas y las pobla-
ciones por las cuales avanza su sistema de interconexión ISA. La empresa, a través de tres grandes
emisiones, fue una de las primeras empresas colombianas en incursionar en la bolsa de valores y
tiene uno de los mayores números de accionistas, con lo cual consiguió su objetivo de democrati-
zar la propiedad accionaria, vincular capital privado, consolidar su bursatilidad y contribuir a su
fortalecimiento, expansión y crecimiento. La acción de ISA se ha consolidado como una de las de
mayor liquidez y negociabilidad en la bolsa, el precio reportado por Bancolombia para el cierre del
año 2010 era de $ 13.800 pesos frente a $ 7.000 pesos que reportaba en enero de 2009.


El Modelo ISA:


Apertura Diseño Consolidación


• Visión regional.
• Democratización


accionaria.
• Gobierno


corporativo.


Interconexión regional:
• Perú
• Bolivia
• Ecuador
• Brasil


• Infraestructra lineal
punto a punto.


• Importación de bue-
nas prácticas.


• Sinergias estratégicas
con proveedores y
firmas contratistas.


Estrategias Conexiones Innovación


La democratización accionaria de ISA fue una pieza estratégica dentro de su proceso de expan-
sión y en el afianazamiento de su marco de gobernanza corporativa con el Gobierno colombia-
no. En primer lugar, en su proceso de proyección definió su visión, estrategias y tareas para
penetrar en un competitivo mercado regional, asumiendo que debía establecer una relación
mucho más eficiente con los mercados financieros. Por este motivo decidió tomar distancia del
modelo con el cual históricamente se había financiado a través de recursos de organismos
multilaterales en el viejo esquema del sector eléctrico y buscar la democratización accionaria de
la empresa. En segundo lugar, en la relación con el Gobierno colombiano como socio mayorita-
rio de la empresa se ha respetado la autonomía del gobierno corporativo y mantenido las prác-
ticas corporativas de la empresa al interior de la Junta Directiva.


El proceso de consolidación de la empresa y sus filiales en un plano internacional obedece a un
exitoso proceso de gestión privada y gobernanza transfronteriza en un escenario regional.




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La empresa ganó la Licitación Pública Internacional del Gobierno Peruano sobre los sistemas de
transmisión eléctrica del Restado (Etecen-Etesur). Con esta adquisición la empresa se convirtió
en el mayor transportador de energía eléctrica del Perú. A finales de 2002, las compañías Internexa
de Colombia y Transelectric de Ecuador dieron origen a la empresa Transnexa, encargada de
administrar la red de fibra óptica que une a Colombia con Ecuador, e interconecta a nuestro
vecino con el mundo. En el año 2003, la empresa ganó en La Paz la licitación para construir y
operar durante 30 años cinco subestaciones y tres líneas de transmisión de energía en Bolivia,
consolidando así su objetivo de expansión en la Comunidad Andina (Guerrero 2004).


Los logros alcanzados en la interconexión eléctrica entre Ecuador, Perú y Colombia dieron im-
pulso y sentaron las bases del proceso de interconexión eléctrica en la región, el cual fue ratifi-
cado con las firma de la Declaración de México, en marzo de 2001, y con la suscripción en
Cartagena del “Acuerdo para la Interconexión Regional de los Sistemas Eléctricos y el Intercam-
bio Internacional de Energía Eléctrica. Fue así como, gracias a la coordinación y exitosos proce-
sos de gobernanza regional, se obtuvo en diciembre de 2002 la Decisión 536 por parte de la
Comunidad Andina CAN sobre la Integración Regional de los Sistemas Eléctricos de la Comuni-
dad Andina. De este modo, para la CAN “la interconexión de los sistemas eléctricos de los
países miembros y los intercambios comerciales intracomunitarios de electricidad pueden brin-
dar importantes beneficios a los países miembros en términos económicos, sociales y ambienta-
les y pueden conducir a la utilización óptima de sus recursos energéticos y a la seguridad y
confiabilidad en el suministro eléctrico” CAN.


Más recientemente, la entrada de ISA al Mercosur tuvo en principio como soporte el Acuerdo
Marco para la Creación de la Zona de Libre Comercio entre el Mercosur y la Comunidad Andina
el 16 de abril de 1998, donde se propuso promover el desarrollo y la utilización de infraestruc-
tura física y energética para reducir costos y promover la competitividad regional.


En el proceso de entrada al Brasil durante el año 2006 ISA adquirió en principio el 50% de las
acciones con derecho a voto de la Cteep (Companhia de Transmissao de Energía Eléctrica Paulista)
y posteriormente su participación accionaria aumentó a un 89% a través de una licitación
regulada por la Agencia Nacional de Energía Eléctrica Aneel del Brasil. De este modo, a través de
la Cteep la empresa ISA opera el 10% de las redes de electricidad que comprenden el BSIN
(principal sistema interconectado del Brasil). La Cteep es actualmente considerada como una de
las mejores compañías del sector eléctrico en Brasil, la cual transporta casi la totalidad de la
energía que se consume en el estado de Sao Paulo, el 30% de toda la energía eléctrica que se
produce en el país y el 60 % de la energía que se consume en el sudeste del país. Esta adjudica-
ción, sumada a una serie de licitaciones exitosas por parte de la empresa, demuestra el potencial
de negociación y gobernanza que ISA ha sabido desplegar a nivel regional. Dentro de este
exitoso proceso de expansión, una dimensión fundamental han sido sus fortalezas en los previos
estudios financieros, técnicos y legales, valoradas por sus altos ejecutivos como piezas funda-
mentales dentro de los positivos resultados licitatorios que la empresa ha obtenido.




LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


REVISTA DE RELACIONES INTERNACIONALES, ESTRATEGIA Y SEGURIDAD104


En particular, este exitoso proceso de licitación se realizó a través de la constitución de un
vehículo de inversión: ISA Capital do Brasil, Ltda., con sede en la ciudad de Sao Paulo, que fue
transformado en sociedad anónima de capital abierto. La licitación pública, realizada en la Bolsa
de Valores de Sao Paulo, adjudicó a ISA a través de esta sociedad inversionista el control accionario
de una de las compañías públicas más emblemáticas del sector eléctrico brasilero, como la
Cteep, a través de una operación cercana a los US $ 887 millones, lo cual le permitió el control
del 89% de las acciones ordinarias ISA.


La empresa ha establecido una sinergia estratégica con sus empresas proveedoras y firmas con-
tratistas en el sector de la construcción e ingeniería para penetrar en los mercados regionales. En
tal sentido, la penetración en otros países se ha conseguido de la mano de las alianzas estableci-
das con estas empresas que habían obtenido buenos resultados y ganado posiciones y conoci-
mientos estratégicos en los mercados regionales, para fortalecerse y acompañarse en el
posicionamiento regional por medio de sinergias de información, buenas prácticas y redes de
posicionamiento estratégicas.


Fuente: ISA.




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105


Es así como la estrategia de ISA ha alcanzado exitosos estándares a nivel regional, gracias a los
acuerdos y asociaciones promovidas entre gobiernos, instituciones y empresas, lo que le ha
permitido construir y gestionar un sistema de interconexión eficiente a escala regional. Su estra-
tegia ha estado en la consecución de adquisiciones, concesiones e interconexiones internacio-
nales y en la prestación de servicios e integración de mercados a través de infraestructuras
energéticas punto a punto. Por consiguiente, su modelo puede analizarse como una exitosa
experiencia y poderosa transformación en la representación espacial de la región, convirtiéndo-
se así en un notable antecedente y modelo de negociación y gestión dentro del proceso de
integración regional del subcontinente.


CONCLUSIONES


La exploración y discusión teórica sobre la gobernanza transfronteriza cobra cada día mayor
pertinencia en la región de cara a las transformaciones económicas y proyecciones que líderes
políticos y actores privados llevan a cabo a través de estrategias coordinadas y visiones empresa-
riales de alcance global.


Este estudio aporta mayor claridad al universo teórico de la gobernanza, mediante el análisis del
modelo ISA y su relación con el entorno regional y con las dinámicas público-privadas de acto-
res locales. De hecho, el énfasis de la investigación está en estas nuevas constelaciones regiona-
les, producto de diferentes modalidades de gobernanza, prácticas administrativas y visiones
transfronterizas que producen cambios concretos y alteran la forma como entendemos la inte-
gración y el desarrollo regional, más allá de la discusión sobre las políticas de integración bajo la
dirección exclusiva de los estados y cancillerías en la región.


El modelo de gobernanza transfronteriza desplegado por la empresa ISA, caracterizado por una
visión espacial regional, gobierno corporativo, democratizacion accionaria, transferencias de
tecnología, buenas prácticas, fortalezas financieras, técnicas y legales y su gestión de un sistema
de alcance regional, ha logrado rebasar de manera perdurable las fronteras territoriales, los mar-
cos institucionales y las experiencias previas de que disponíamos para analizar y proyectar el
problema de la integración regional. Por ello, el caso de ISA contribuye al análisis de las redes de
gobernanza transfronteriza y a replantear los retos que la región tiene a futuro en la consolida-
ción de su integración e interconexión.


Finalmente, la investigación sobre gobernanza puede contribuir a una mayor comprensión, apli-
cación y transformación de las políticas públicas a nivel nacional y regional. Además, esta contri-
buye a explorar las condiciones tanto complejas como cambiantes de la relación entre el sector
público y el privado, y a evaluar experiencias de transformación regional que permitan identifi-
car nuevas posibilidades y retos que la región tiene con el futuro.




LA GOBERNANZA VERSUS GLOBALIZACIÓN: ESTUDIO DE CASO ISA


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