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Integración Y Convergencia En Unasur

Working paper by Reinoso, Alan Fairlie, 2013

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En UNASUR coexisten países con diferentes estrategias de desarrollo e inserción internacional, que han llevado a tensiones y/o conflictos complicados. Por un lado tenemos países que han impulsado un proceso de liberación y apertura combinado con la suscripción de acuerdos comerciales regionales, principalmente Norte-Sur (TLCs). Por otro lado hay países que no solo cuestionan estas estrategias y han planteado una nueva intervención del Estado para manejar la renta de los recursos naturales, sino que también cuestionan los TLC porque entienden que no contribuyen al desarrollo de sus países. Este documento se concentra en discutir sobre las posibilidades de convergencia que habría en el plano económico – comercial, estratégico, en el espacio de UNASUR.

WorkingPaper
# 148 | Febrero 2013 ISSN 2222-4815


Integración y convergencia
en UNASUR

Alan Fairlie Reinoso




INTRODUCCIÓN


En UNASUR coexisten países con diferentes estrategias de desarrollo e inserción internacional, que han llevado a tensiones y/o conflictos
complicados. De un lado tenemos países que han impulsado un proceso de liberación y apertura combinado con la suscripción de acuerdos
comerciales regionales, principalmente Norte – Sur (TLCs).


De otro lado, hay países que no solo cuestionan estas estrategias y han planteado una nueva intervención del Estado para manejar la renta
de los recursos naturales, sino que también cuestionan los TLC porque entienden que no contribuyen al desarrollo de sus países.


Estas diferencias han llevado a la agudización de una crisis en la Comunidad Andina, que implicó el retiro de Venezuela, y litigios ante el
Tribunal Andino por parte sobre todo de Bolivia que entabló juicios a los países que habían firmado TLC, por los cambios que implicaban en
la normativa comunitaria principalmente propiedad intelectual.(Fairlie,2010a)


En el Mercosur, hay discusiones al interior del bloque no solo por las diferencias de política comercial para enfrentar la crisis internacional,
que han llevado a la imposición de trabas al comercio entre los socios. Además, por temas estructurales como las críticas de Uruguay,
Paraguay a las asimetrías existentes y la dinámica impulsada por los socios mayores. Si bien Mercosur establece solo negociaciones en
bloque y no ha firmado TLCs, hay iniciativas sobre todo de Uruguay y Paraguay por avanzar en la participación de foros extra-regionales.


Estos factores han contribuido a que los temas comerciales y económicos no sean un eje central en la construcción de UNASUR. En la
medida que ahí están las principales diferencias entre los socios, impulsar esa agenda podría haber generado entrampamientos como los
que se han producido en los acuerdos subregionales. Por eso, factores no económicos como los de infraestructura, energía, defensa, han
tenido mayor dinamismo y en muchos casos éxitos cosechados.


La reflexión de este documento se concentra entonces en discutir sobre las posibilidades de convergencia que habría en el plano económico
– comercial, estratégico, en el espacio de UNASUR.


1. TLC: Diferente cobertura y profundidad


El Perú ha impulsado en los últimos años un proceso de liberalización y apertura unilateral, que han combinado con la suscripción de
acuerdos norte- sur y TLCs con sus principales socios, y una política expresa de acercamiento con el Asia- Pacífico. Así, más del 90% de
nuestro comercio exterior se rige por estos acuerdos comerciales regionales.


En el contexto de la actual crisis internacional, el Perú ha continuado con esa estrategia y no ha implementado activamente mecanismos y
políticas de defensa comercial, como sí lo han hecho otros países incurriendo en una suerte de nuevo proteccionismo (Global Trade Alert,
2012). Es más, siguió con la política de liberalización unilateral y la suscripción de nuevos tratados de libre comercio.


La política comercial del Perú, al igual que otros países de la región (Chile, Colombia, México, Costa Rica), sigue la concepción de “Nuevo
Regionalismo”1. Esta definición la acuña el BID, y la contrapone al “Viejo Regionalismo” que representaba el proteccionismo y la sustitución
de importaciones regional.


El “Nuevo Regionalismo” tiene tres ejes que se retroalimentan: la apertura unilateral, la adecuación a la normativa de la OMC, y los acuerdos
comerciales regionales (principalmente Norte- Sur). Los TLC contribuyen a poner un “seguro” a las reformas de liberalización, y busca
hacerlas irreversibles.


En esa concepción, no se ha trabajado explícitamente la relación entre acuerdos Norte- Sur y Sur- Sur, entre los TLC de países desarrollados
y la integración regional. Aunque, se asume que no tendría que existir una contradicción entre ambos procesos.


Para otros organismos internacionales como UNCTAD�, los TLC generan beneficios potenciales, pero costos reales. Su balance es que este
tipo de acuerdos no contribuye al crecimiento de los países en desarrollo, y cuestiona además algunos procesos de liberalización extrema
de algunos mercados (por ejemplo la libre movilidad de capitales). Los TLC, reducen los márgenes de maniobra de los estados nacionales,
en el uso de instrumentos y políticas que pueden utilizar para su desarrollo.


Los países de UNASUR han suscrito diferentes acuerdos comerciales regionales con países desarrollados y subdesarrollados. Según OMC�,
tienen vigentes un total de 65 ACP de los cuales 13 son intrarregionales y 52 interregionales (11 acuerdos con países desarrollados y 54
con países en desarrollo). Según el Sistema de Información del Comercio Exterior de la OEA, son 36 los TLC vigentes de América Latina con
países externos a la región (5 con Estados Unidos, 8 con Europa, 4 con Canadá, 3 con China, y 3 con Japón, entre otros). Poco más de 40%
de los mismos han entrado en vigor entre el 2008 y el 2012.


1 BID (2001). Devlin, Robert y Antoni Estevadeordal. ¿Qué Hay de Nuevo en el Nuevo Regionalismo de Las Américas?




Integración y convergencia en UNASUR
3Serie Working Paper 148 | Febrero 2013


Los TLC del Perú tienen diferente cobertura y profundidad, lo que
plantea un desafío a dos niveles. Primero, la cuestión global de la
relación de este “spaguetti-bowl” con el orden multilateral. En
segundo lugar, sobretodo, el desafío que implica la implementación de
ese spaguetti bowl que se ha generado en cada país, principalmente
donde han proliferado los TLC, como en nuestro caso.


Algunos TLC como el suscrito con Estados Unidos, incluyen capítulos
sobre estándares laborales y medio ambientales, mientras que otros
como el firmado con China no lo tienen (o un capítulo profundo de
propiedad intelectual). Pero, China ha conseguido concesiones
similares en capítulos como el de inversiones, con lo cual se generan
ciertas asimetrías.


Lo mismo ocurre en algunos acuerdos como los firmados con
Asia, donde se han dado avances parciales y de menor alcance
(Japón y Corea por ejemplo). Esto genera grandes desafíos para
la implementación simultánea de los diferentes acuerdos, que
trasciende largamente la armonización de algunos dispositivos como
son las normas de origen.


También, tenemos que sectores productivos ganadores en algunos TLC,
son perdedores en otros. Por ejemplo, el sector textil - confecciones
ha sido beneficiado en el TLC con Estados Unidos, pero es un sector
sensible en el acuerdo con China. Lo mismo ocurre con las regiones,
al interior de las cuales coexisten sectores ganadores y perdedores.
Esto demanda la necesidad de una estrategia diferenciada.


Se requiere hacer un balance muy desagregado de los impactos
potenciales, que supone la implementación de todos los acuerdos
regionales suscritos por el Perú. Es un reto formidable no solo para el
estado nacional, sino principalmente para el sector privado que tendrá
que enfrentar mayor competencia de producción externa, y al mismo
tiempo preocuparse por consolidar su presencia en los mercados
internacionales.


Esto supone el diseño de agendas de implementación y
complementarias que de un lado impulsen la competitividad, y de
otro, compensen a los sectores perdedores. El Perú ha priorizado
principalmente la agenda de implementación, no ha definido
mecanismos explícitos de compensación, y está buscando avanzar
en la agenda de competitividad. Diferentes autores han llamado la
atención sobre la necesidad de estas políticas internas, ya que los TLC
por sí solos no bastan.


Se ha tomado conciencia de este problema y hay diferentes iniciativas
de facilitación de comercio, planes exportadores de bienes y servicios
a nivel nacional y regional, el intento de impulsar ciertas cadenas
productivas, y también incluir la dimensión de la inclusión social.
Estas iniciativas deberían articularse y potenciarse al máximo, más
aún tomando en cuenta el impacto previsible de la actual crisis
internacional.




2. Acuerdos Norte-Sur y la integración regional


En este tema se tienen experiencias diversas. Unas, en las que la suscripción de TLCs no ha generado conflicto aparente con la integración
regional. Otros, donde no solo se han producido tensiones, sino que desembocaron en la salida de los países socios que entendían que
ambos procesos eran incompatibles.


En el primer caso, podemos incluir al mercado común centroamericano. Ellos han suscrito un TLC con Estados Unidos, y han podido
administrar las diferentes normativas y compromisos sin mayor problema. Es más, países como Nicaragua simultáneamente han firmado
un TLC con Estados Unidos, y pertenecen a un esquema de cooperación como el ALBA, que tiene una concepción e institucionalidad
totalmente contrapuestas.


En cambio, en la Comunidad Andina, la firma del TLC con Estados Unidos implicó el retiro de Venezuela. Y, la denuncia de Bolivia ante el
Tribunal Andino por supuesta violación de compromisos internos de la CAN y sobre todo por los cambios de normativa en los capítulos de
propiedad intelectual, que se daban como consecuencia de los compromisos asumidos por Perú y Colombia en el TLC con Estados Unidos.


Las diferentes concepciones de inserción internacional de los países andinos y de estrategias de desarrollo llevaron a un entrampamiento, y
en la práctica una fragmentación, con la salida de un socio importante. No se pudo implementar los acuerdos de Tarija, donde se planteaban
flexibilidad y un proceso de geometría variables, en el impulso de la integración regional y acuerdos con socios extra-regionales.


Si se hubiera tenido como referencia la experiencia centroamericana, en teoría, Venezuela podría continuar perteneciendo a la CAN y seguir
impulsando el ALBA. Pero, decidió solicitar su ingreso como miembro pleno de Mercosur, que luego de un largo proceso ha conseguido
recientemente.


También, Ecuador y Bolivia han manifestado su interés de ingresar al Mercosur. Todos los miembros de la CAN son países asociados del
Mercosur, y viceversa. Pero, un ingreso pleno al Mercosur por parte de cualquier socio andino, implicaría según las normas actuales,
renunciar previamente a la CAN.


Si estos ingresos de Ecuador y Bolivia se concretan, se habría virtualmente dado un puntillazo final a la existencia de la CAN tal como
la conocemos. Se habría decidido entonces dejar de lado 40 años de integración regional con las construcción de institucionalidad y
supranacionalidad que -a pesar de todas las limitaciones- tiene logros y un potencial, que podría realizarse con los instrumentos adecuados
y la voluntad política de los países miembros.


En caso el desarrollo de los acontecimientos lleve a este escenario extremo, el único espacio de encuentro de los andinos, sería en UNASUR.
El óptimo hubiera sido continuar construyendo un proceso de convergencia de los dos bloques subregionales, CAN y Mercosur. Si esto no
es posible, parece plausible buscar algún escenario intermedio, diferente al extremo que esbozamos anteriormente.


3. “Integración de los TLC”


Hay un importante proceso que busca ser de integración profunda, que se ha denominado “Alianza del Pacífico”. Esta coordinación se da
con el denominador común de los países que no solo tienen un TLC con Estados Unidos, sino que explícitamente han sido los más activos
en la suscripción de numerosos TLC, y además tienen como objetivo un mayor acercamiento a los países del Asia-Pacífico.


Perú, Chile, Colombia y México han sostenido diferentes reuniones que están buscando un ambicioso proceso de integración, que va más
allá del tema de acceso a mercados. Se está ampliando también a otros países que tienen interés, por ejemplo Panamá y Costa Rica.


Se constituye formalmente en junio 2012, en el contexto de su cuarta Cumbre en Chile. Se ha creado un sistema de bolsas integrado que
dinamiza su funcionamiento en el plano financiero, se ha definido la eliminación de visas entre los países miembros lo que facilitará la
movilidad de personas (principalmente hombres de negocios), y tiene una agenda sustantiva en diferentes planos.




Recuadro N° 1



Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2011 - 2012.


A esta iniciativa se le podría denominar como “Integración de los TLC” que siguen la pauta marcada por los acuerdos norte-sur que ha
impulsado EEUU. El Perú tiene TLC con Chile y recientemente con México, y una zona de libre comercio con Colombia, además de los
compromisos comunes que debemos cumplir como socios de la CAN.


La “Integración de los TLC” supone compromisos OMC-plus en disciplinas como propiedad intelectual, inversiones, compras públicas, etc.
Es un desafío complejo no solo por el tema de las preferencias arancelarias mutuas que finalmente quedaran , la armonización de normas
de origen y la facilitación del comercio que se requieren, sino también por las concesiones hechas a países desarrollados y terceros países
ya que otros podrán exigir ser beneficiarios de las mismas, por el principio de nación más favorecida.


Mecanismos de cooperación con miras a fortalecer la presencia en el Asia-Pacífico, parece plausible. Un tema de agenda será analizar las
condiciones en que se da dicha proyección. Por ejemplo, la tendencia de una articulación Perú – Chile ha sido la de una integración Norte-
Sur, en la cual fundamentalmente el Perú provee materias primas y no está a cargo de los procesos de mayor valor agregado�.


Otro tema de debate es el de la relación entre esta “Alianza del Pacífico”, con la integración Sudamericana. Lo mismo se puede plantear del
TPP que discutiremos más adelante. En principio, no debería haber un conflicto con la integración regional. Aunque, las metodologías y los
mecanismos de integración propias del TLC, no necesariamente son convergentes con las que han impulsado los países del Mercosur, en
servicios, inversiones, propiedad intelectual, compras públicas, por ejemplo.


CEPAL en su último informe sobre la inserción de América Latina� hace un contraste de algunos indicadores de Mercosur y los integrantes
de la Alianza del Pacífico, que tienen un mercado de 1,9 billones de dólares y 207 millones de habitantes. Resalta el dinamismo de este
bloque que también es de articulación política para su proyección a la región Asia-Pacífico. Ese dinamismo, contrasta con los pocos avances
registrados en el cono sur, y lo que en su opinión constituye el nexo que falta entre México y Mercosur.





Cuadro N° 2


MERCOSUR y Alianza del Pacífico: Producto Interno Bruto,


Población, Exportaciones e Importaciones, 2011










Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2011 - 2012.


Si hacemos referencia en el escenario extremo, a un ingreso de Ecuador y Bolivia como miembros plenos del Mercosur, sería esta “Integración
de los TLC” la que para Colombia y Perú reemplazaría a la CAN. Así, habría mayor proyección de este bloque de “integración de los TLC”, en
relación al Mercosur. En este recuento de la integración reciente, CEPAL no hace referencia a UNASUR. Pero, implícitamente se le da mayor
protagonismo a esta Alianza del Pacífico en el plano económico-comercial, y su proyección al Asia.


El gran desafío es lograr la coexistencia de ambas concepciones y estrategias de integración, en el ámbito sudamericano. Hasta ahora, tanto
países que impulsan la integración de la “Integración de los TLC”, como los del ALBA, han coexistido de manera armónica en UNASUR. Esto,
porque los mecanismos planteados en el bloque sudamericano han estado referidos principalmente en infraestructura, energía, defensa,
entre otros aspectos no económicos. El reto, es que la profundización de procesos diversos en el plano económico – comercial, no generen
entrampamientos en este acuerdo sudamericano que ha tenido avances importantes.


4. TPP y la Integración Sudamericana


El TPP ha sido caracterizado por sus miembros como un “acuerdo de gran calidad” (high quality agreement) que puede servir de modelo
para la construcción de un espacio transpacífico de comercio libre�.


Este acuerdo también trasciende la esfera del comercio e incluye aspectos de política financiera, científica, tecnológica, de cooperación,
entre otros. Por lo tanto, constituye un espacio que también busca un proceso de integración profunda. Es una iniciativa muy importante a
la cual se suman nuevos países (Japón, Canadá, México)


Las metas de Bogor planteaban lograr en APEC un área de libre comercio que involucrara a los países desarrollados en el 2010, y a los
países en desarrollo en el 2020. El estancamiento de la ronda Doha y las relaciones multilaterales, han generado llamados sistemáticos de
APEC de apoyo a una mayor liberalización mundial y la necesidad de superar los entrampamientos.


Simultáneamente, se han generado TLCs en nuestro hemisferio, en el Asia, y otros de carácter transpacífico. El TPP dinamiza las iniciativas
que se han generado en los últimos años, y busca crear un espacio de convergencia entre los países que la impulsan.


Pero, no es fácil encontrar un balance general satisfactorio para todos. Ha sido el caso de la discusión sobre los compromisos arancelarios
que se tienen en cada TLC, y eventuales mecanismos de multilateralización. También, sobre las condiciones otorgadas en los capítulos
de inversión y la armonización entre los socios, de ventajas otorgadas a terceros. Asimismo, temas de conflicto en propiedad intelectual,
específicamente sobre ampliación de vigencia o alcance de temas como el de patentes, que ha generado anuncios explícitos de países
como Chile de eventualmente abandonar negociaciones. Algunos países también han cuestionado aspectos de la política comercial de
Estados Unidos.




Más allá de los impasses señalados, el TPP es un proyecto que parece estarse consolidando. China ha manifestado algunas reservas por
esta iniciativa que considera muy ambiciosa por parte de Estados Unidos, en lo que son sus áreas de influencia y de hegemonía. Hay que
ver cómo evolucionan los acontecimientos dada la incorporación de nuevos miembros.


Una opción para el Perú sería fortalecer su participación en APEC, sin la necesidad de impulsar nuevos foros. Como único miembro de la CAN
podríamos jugar un rol de bisagra hasta que los otros socios ingresen, una vez se levante la moratoria. El relacionamiento con los principales
países de la Cuenca del Pacífico se logra, así como pertenecer a un “club exclusivo”. La profundización se podría dar a partir de los TLCs
negociados, especialmente con socios estratégicos como China.


La otra discusión tiene que ver con la relación del TPP y la Integración Sudamericana, que no solo involucra a países del Pacífico
Sudamericano, sino también a otros que han manifestado interés en participar como Uruguay. Se vuelven a plantear las interrogantes que
hicimos para el caso de la “Integración de los TLC”, con un escenario aún más complejo.


Hay nuevamente dos interpretaciones contrapuestas. Los que señalan que el TPP y la Integración Sudamericana son complementarias, y
los que ven riesgos de tensiones y/o fragmentaciones o debilitamiento de las iniciativas impulsadas en UNASUR. No tanto por la agenda
no económica que se desarrolla en este bloque, sino por los eventuales desincentivos a incluir paulatinamente la dimensión económico-
comercial en los mecanismos de convergencia.


5. CAN, MERCOSUR, UNASUR: posibilidades de convergencia


Por lo señalado anteriormente, la convergencia bloque a bloque CAN-Mercosur, no parece tener la mayor probabilidad. Independientemente
de los desenlaces que se produzcan en cada uno de los acuerdos subregionales, ningún país ha cuestionado hasta el momento el importante
rol de UNASUR. Ni los países que impulsan la “integración de los TLC”, ni los países del ALBA.


En el gráfico siguiente se compara el PBI que representan sus miembros, con otras regiones mundiales. Representa el 5.9% del PBI mundial.


Gráfico N° 1


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (12 países) y otras regiones del mundo: PBI mundial,
participación relativa de cada subregión, en dólares PPA 2010


(En porcentajes)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


Pero, si tomamos en cuenta la inversión de la región, esta solo alcanzó el 21.3% del PBI, que es una tasa relativamente baja en comparación
con otras economías en desarrollo




Gráfico N° 2


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (12 países) y otras regiones del mundo: tasa de inversión, 2010


(En porcentajes del PIB a precios corrientes)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


UNASUR tiene un promedio de apertura comercial de aproximadamente un 35%, aunque con gran heterogeneidad entre los países que
conforman el bloque. Es también un indicador de las opciones de política diferentes de los países que la integran.


Gráfico N° 3


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) (12 países): grado de apertura comercial, 2007-2010


(En porcentajes y promedios simples)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


UNASUR ha adquirido una importancia significativa como foro político y ha participado activamente en la solución de crisis regionales
importantes (Bolivia, Paraguay, por ejemplo). Se han propuesto iniciativas muy importantes como el Consejo Sudamericano de Defensa, se
continúa avanzando en proyectos de infraestructura regional como el IIRSA, se avanza en la discusión de la integración energética entre




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otras acciones. Aunque también se ha cuestionado el excesivo número de consejos y la relevancia de abordar aspectos que ya tienen
función institucional adecuada en otros foros. Tal es el caso,por ejemplo, de la participación como organismo observador en las elecciones,
o en el tema de derechos humanos donde ya existe un foro en la OEA.


El asunto es cómo avanzar en la convergencia de los procesos y países en UNASUR, incluyendo la dimensión económico - comercial. Se
debe retomar iniciativas previas importantes como las desarrolladas por la Secretaría General de CAN, Mercosur, ALADI�. También diferentes
aportes del BID y especialmente de CEPAL. Esto supone no solo mecanismos concretos de armonización, sino también de cooperación (para
tratamiento de asimetrías y política de competencia, por ejemplo)


Uno de los temas a discutir tiene que ver con la multilateralización de acuerdos comerciales existentes, analizando las posibilidades de
la creación de una nueva zona de libre comercio sudamericana. Aunque, la actual coyuntura internacional no sea la más propicia para
concretarla.


Gráfico N° 4


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR): distribución del comercio Intrarregional,
según preferencias arancelarias concedidas por país, 2010


(En porcentajes del comercio Intrarregional)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


Ya tenemos una zona de libre comercio en la CAN, difícilmente se avanzará hacia un arancel externo común, dada la firma de los TLC con
Estados Unidos por algunos de sus miembros. Mercosur también avanzó en la liberalización del comercio, aunque hay entrampamientos en
la implementación del arancel externo común en sus once niveles, los casos especiales, y la postergación de su cumplimiento. Además, de
las últimas reformas propuestas para enfrentar sobre todo la competencia extra-regional.


Se podría avanzar en la facilitación de comercio (ventanillas únicas de comercio exterior por ejemplo), y en la exploración de mecanismos
que permitan gradualmente una mayor liberalización a escala sudamericana. Partimos de más de la mitad del comercio intracomunitario
libre de aranceles, por lo que se puede avanzar en la armonización de normas de origen.


Sáez (2008) hace un balance de las propuestas de las secretarías técnicas de los diferentes acuerdos comerciales e instituciones de
integración regionales, evaluando críticamente algunas de ellas y haciendo sugerencias que podrían implementarse. Por ejemplo, no
cree realista armonizar normas y reglamentos técnicos, medidas sanitarias y fitosanitarias, o una negociación conjunta de medidas no
arancelarias. Plantea la máxima utilización del principio de equivalencia en el caso de normas sanitarias y fitosanitarias, acelerar la apertura
del comercio recíproco para avanzar a una zona de libre comercio, o limitar el uso de mecanismos de defensa comercial entre socios
regionales.


CEPAL� insiste en la necesidad de fortalecer el mercado regional, que es de gran importancia para las exportaciones intensivas en valor
agregado, conocimiento y empleo (también para las empresas manufactureras y Pymes exportadoras). Además, por la crisis el mercado
regional podría jugar un rol contra-cíclico, aunque esto no ha ocurrido en los últimos años (ha sido más bien pro-cíclico).




Gráfico N° 5


América Latina y el Caribe: Evolución del volumen del PIB
y de las exportaciones Intra y Extra-regionales, 1991-2011


(En tasas de variación anual)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 2011 - 2012.


Lamentablemente, se parte de un bajo comercio intra-regional. Por lo que buscar un espacio económico integrado requiere un enfoque
gradual, por ejemplo, comenzando por impulsar mecanismos de acumulación de origen regional. Esta también podría darse entre países de
la región que hayan suscrito acuerdos comerciales con un mismo socio extra-regional�.


Gráfico N° 6


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR): evolución
de las exportaciones intrarregionales, 1990-2010


(En millones de dólares y porcentajes del total)






Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).




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Gráfico N° 7


Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR):
proporción del comercio intrarregional por exportaciones, 2010


(En porcentajes del total)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


El Consejo Sudamericano de Economía y Finanzas del Mercosur, planteó en su segunda reunión en Buenos Aires el 25 de noviembre de
2011, propuestas para fomentar el comercio intrarregional como forma de protección regional ante la crisis, en torno al cual, existe un
relativo consenso sudamericano.


Pero, es imprescindible considerar la distribución de los beneficios derivados del comercio de bienes. En los últimos años, los países
sudamericanos en desarrollo acumulan superávits comerciales con los demás países (donde además colocan sus manufacturas), y han
aprovechado mejor las preferencias arancelarias intrarregionales. El resultado es que han aumentado las asimetrías entre los mismos, lo
que como recuerdan diversas instituciones como el SELA, hay que corregir.


Un eje posible puede ser impulsar la integración fronteriza entre los diferentes países sudamericanos. Hay importantes experiencias y
casos piloto- exitosos de proyectos bilaterales-binacionales. En la frontera Perú- Ecuador, algunas obras de infraestructura y prestación de
servicios sociales de salud y/o educación en ambos lados de la frontera.


La construcción de los diferentes ejes del IIRSA también está generando un impacto económico positivo, particularmente en la relación
con la zona de frontera de Brasil. Los corredores bioceánicos han generado un tráfico que supera ampliamente los cálculos inicialmente
establecidos. La cámara de comercio peruano- brasilera ha enfatizado el gran potencial de exportación que existe, sobre todo de productos
alimenticios y agroindustriales y algunos servicios.


SELA plantea la necesidad de pensar en nuevas actividades no tradicionales en las zonas fronterizas. Considerando que éstas son muy
ricas en recursos naturales (especialmente bosques), sugieren programas para la producción de servicios ambientales: captura de CO2,
programa de protección a los bosques, reforestación, silvicultura sostenible, turismo ecológico, etc.


Resaltan en general, que la gran riqueza de biodiversidad brinda posibilidades de llevar a cabo actividades productivas de forma sostenible.
Aquí se debe relacionar el tema con aspectos claves como el de seguridad alimentaria, con iniciativas que se puedan plantear a escala
regional. Asimismo, con nuevos asuntos de la agenda internacional, como el crecimiento verde.


En servicios, los compromisos en temas y capítulos seleccionados por cada bloque subregional, sugieren una complementariedad, y puede
haber un espacio de convergencia. Esto supone avanzar en plazos cortos, en la eliminación de restricciones al comercio de servicios que
supongan abierto conflicto con los principios que la OMC plantea.




Hay iniciativas importantes que se pueden profundizar en el sector servicios, como es el caso de turismo. Ya se están lanzando paquetes
conjuntos que tratan de fomentar las visitas por turismo histórico, en más de un país. Lo mismo en el caso de turismo de playa, ecoturismo,
entre otros.


También hay un enorme potencial en servicios profesionales. Hay avances en acreditación, pero podríamos profundizar en el proceso con
reconocimiento de títulos que faciliten el ejercicio profesional en nuestra región. Esto es casi improbable en los acuerdos Norte- Sur, pero
tendría viabilidad a escala sudamericana. Algo similar se puede dar con la movilidad temporal de personas (modo 4 del AGCS) o la movilidad
de fuerza de trabajo. Para ello, es clave la eliminación de visas, una coordinación en las políticas migratorias y el reconocimiento de aportes
a la seguridad social y los sistemas de pensiones de los países involucrados. Hay avances importantes bilaterales, que se podrían extender
en UNASUR. En otros servicios, pueden ayudar las compras gubernamentales.


Las exportaciones de bienes y servicios son fundamentales, en la medida que tienen un patrón de especialización en productos de mayor
valor agregado y comercio intra-industrial, diferente a la especialización global que es fundamentalmente en la exportación de materias
primas. Las Pymes son un actor central en este proceso, cuya relevancia aumenta por el componente intensivo de empleo que tiene
incorporado en su funcionamiento.


Cuadro N° 3


América del Sur: estructura de las exportaciones intra
y extra-regionales, según intensidad tecnológica


(En porcentajes del total)


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). UNASUR un espacio de desarrollo y cooperación (2011).


Por ello, es muy importante tratar de avanzar en la eliminación de barreras no arancelarias y otros mecanismos que dificultan el acceso
a mercados. La actual crisis internacional no debería llevarnos a la aplicación de medidas proteccionistas entre países sudamericanos.
Se debería tratar de diferenciar mecanismos de defensa comercial extra-regionales, y tener algún trato diferenciado para los socios de
UNASUR.


Se necesita un programa realista y consensuado para reducir y eliminar este tipo de restricciones. Como señala SELA, se podría retomar el
estudio 185 de ALADI para tal fin, acompañándolo de nuevos instrumentos en el mercado financiero (living wills)


Habría que ver si algunas iniciativas del Mercosur de articulación productiva pueden ser extendidas al ámbito sudamericano. Potenciar, por
ejemplo, iniciativas como las de Brasil en programas que impulsan la compra de bienes de los países sudamericanos, sustituyendo compras
extra-regionales.


Hay diferentes trabajos que han reflexionado sobre la articulación productiva en Mercosur con la CAN y la posible convergencia. Asimismo,
el rol de las inversiones intrarregionales en ese proceso. Asimismo, el posible efecto que los TLCs y acuerdos comerciales regionales podrían
generar (véase por ejemplo Porta).


SELA sugiere utilizar componentes de la estrategia de desarrollo productivo: política industrial, política de desarrollo agropecuario y de
seguridad alimentaria, política energética, política para el desarrollo de la infraestructura, y políticas de innovación, ciencia y tecnología.
Plantean perfeccionar instrumentos ya existentes como los comités de acción del SELA, proyectos de UNASUR para conseguir un uso más
eficiente de la energía o edificar infraestructuras, así como los proyectos del ALBA para juntar personal de investigación en áreas específicas
de desarrollo científico y tecnológico.


También podríamos explorar mecanismos a través de los cuales los países que han suscrito TLC con Estados Unidos y la Unión Europea,




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permitan por lo menos a los socios de los procesos subregionales de la región, compartir los beneficios de un acceso preferencial de
mercados. La promoción de inversiones conjuntas de empresas que se articulen en los diferentes territorios, pueden contribuir a esa
dinámica. Hay propuestas para el impulso de una banca de desarrollo de nuevo tipo, y también instrumentos como la promoción de
asociaciones público-privadas que podrían ser consideradas.


Las oportunidades están no solo en el comercio de bienes y servicios, sino también en el plano de las inversiones. La presencia e
importancia de las empresas transnacionales latinoamericanas ha ido creciendo significativamente. Empresas brasileras, chilenas,
argentinas, colombianas tienen una gran dinámica en la región, y empresas peruanas están comenzando a tenerla. Participan en obras de
infraestructura, en inversiones industriales, servicios financieros, retail, construcción y múltiples sectores y emprendimientos. Se comienzan
a gestar también join-ventures y algunas iniciativas de participación conjunta en proyectos de inversión. SELA plantea la formación de
empresas plurinacionales integradas a partir de la fusión productiva, que no necesariamente exige la fusión de la propiedad.


Según UNCTAD�, la IDE que recibieron los países de América del Sur entre 2007 y 2010, se concentraron en los sectores de recursos
naturales y servicios. Disminuye la inversión de Estados Unidos y España, y aumenta su participación China y América Latina (translatinas).
Estas empresas en un 75% se concentran en dos sectores: comercio y servicios (Energía, Telecomunicaciones, Finanzas, Construcción e
Ingeniería, Transporte Aéreo).


Esta dinámica impulsada por el sector privado es crucial, y puede desencadenar efectos multiplicadores secundarios positivos en la
integración económica-comercial de la región. Bastaría con que los gobiernos o los mecanismos burocráticos de nuestros acuerdos de
integración no interfieran en el proceso. Pero, sería mejor si se generan algunos mecanismos que potencien el proceso otorgando las
mejores condiciones para que esta dinámica de inversión intrarregional se potencie. Países como Brasil, Chile y Colombia, promueven
la internacionalización de sus empresas, se podría aprender de esas experiencias exitosas y replicar en otros países sudamericanos,
estableciendo también algunos mecanismos de coordinación intrarregional.


Lamentablemente, algunas iniciativas plausibles pueden ser difíciles de implementar dadas las diferentes estrategias de los países. Por
ejemplo, SELA� sugiere utilizar requisitos de desempeño para promover la inversión, y políticas referidas a las compras gubernamentales.
Pero, los países que han firmado TLCs, han eliminado esos requisitos de desempeño en sus capítulos de Inversión, y han dado trato nacional
a socios extra-regionales en el capítulo de Compras Públicas (aunque considerando ciertos umbrales).


Los aspectos financieros son claves en esta dinámica. Y existen mecanismos de compensación de pagos en ALADI y los mecanismos de
reservas del FLAR. También hay instrumentos como el SUCRE impulsado por países del ALBA, o el Banco del Sur que está en sus primeras
etapas. Hay propuestas más ambiciosas como las de una moneda común regional, pero suponiendo que lográramos avanzar en algo
que normalmente se ha concretado en niveles de integración superiores, la actual coyuntura europea muestra las dificultades de ese
instrumento y las vulnerabilidades que podrían darse a nivel regional.


SELA ha planteado diferentes alternativas, como fondo regional de contingencia, banco regional de desarrollo, creación de un espacio
monetario. Se busca captar parte de los 760,000 millones en reservas internacionales colocadas en el mercado internacional de capitales,
no solo para reducir riesgo en actual coyuntura sino para utilizarlas en el desarrollo regional. De allí la necesidad de una cooperación
financiera para la convergencia de políticas.


Instrumentos financieros o iniciativas ambiciosas requerirían un nivel de coordinación de políticas macroeconómicas, poco probables
de conseguir en el corto y mediano plazo. Por tanto, lo más conveniente sería concentrarnos en mecanismos ya existentes y avanzar
gradualmente en profundizarlos (especialmente ALADI y FLAR). La propuesta de una suerte de fondo monetario sudamericano tiene la
dificultad de hallar un mecanismo que convenza tanto a países superavitarios en reservas, como a aquellos que no lo son.


Sudáfrica; 3,5%


Irán; 3,6%


Bangladesh;
4,3%


Egipto; 6,0%


India; 14,1%


China; 37,7%
Otros países;


30,8%


Otros países;
45,4%


Dinamarca; 4,2% Polonia; 4,5%
Indonesia; 5,4%


Reino Unido;
5,5%


Italia; 9,2%


España; 9,2%


Países Bajos;
12,5%


Vietnam; 4,3%




El Banco del Sur puede jugar un rol fundamental si recibe apoyo político y recursos de los países sudamericanos para el financiamiento de
proyectos productivos. Esto podría incorporar criterios redistributivos o para enfrentar asimetrías, como los que están presentes en FOCEM
(Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur).


Hay avances, como la creación, el 12 de agosto de 2011, del grupo de Integración Financiera (GTIF), presidido por Argentina y que debería
coordinar 3 subgrupos: Fondo Latinoamericano de Reserva (Colombia y Ecuador), Medios de Pago y Compensaciones Internacionales para
el Comercio (Venezuela y Uruguay), y un tercero sobre Comercio Intrarregional y la Integración de Cadenas de Producción (Brasil y Chile). Ya
han hecho trabajos que se presentaron en el Consejo de Economía y Finanzas de UNASUR, en noviembre de 2011.


Se plantea el fortalecimiento del FLAR, y se recibieron propuestas de Ecuador para la creación de un fondo de reservas para UNASUR, y de
Venezuela para la creación de un Fondo del Sur. En febrero de 2012 hubo otra reunión para ver más específicamente la agenda a desarrollar.
Consideramos que en este espacio deben seguirse consensuando propuestas, no solo para fortalecer la integración sudamericana, sino
para responder a la crisis actual.


En un reciente informe a solicitud del grupo G2 de UNASUR, coordinado por Venezuela y Uruguay�, CEPAL hace un análisis de los diferentes
mecanismos financieros mencionados y analiza opciones. Sugiere:


“ ...


El fomento de una mayor homogeneidad en las normativas de los Bancos Centrales y sistemas financieros con respecto a los sistemas de
pagos vigentes en los países de la Unasur a fin de adecuarlos a las realidades. Incorporación de mecanismos en los sistemas de pago que
coadyuven con la reducción de las asimetrías comerciales y productivas.


Incluir en los sistemas de pagos vigentes en la región, procedimientos que permitan impulsar los pagos en monedas locales y las
compensaciones sin el uso de divisas


...”


Esas propuestas están en línea con lo que se había planteado por los ministros de finanzas de la región, en la declaración del Consejo
Sudamericano de Economía y Finanzas reunidos en Buenos Aires, el 12 de agosto 2012.


En general, se requieren instrumentos y voluntad política para impulsar la convergencia. La CAN tiene ese mandato explícito, pero Mercosur
señala muchas veces que no tiene atribuciones para ello. Por tanto, UNASUR sería por excelencia el foro apropiado para acometer esa tarea.
Sobre todo, considerando que hay mucha duplicidad de foros y que no existen equipos técnicos suficientes en varios de los países, para
afrontar simultáneamente todos los compromisos.


Desde el punto de vista empresarial, se planteó que el Perú puede tener un liderazgo que actúe de manera proactiva, ya que puede jugar
un rol de bisagra en la medida que además de los acuerdos intra-regionales, se tiene TLCs suscritos con países desarrollados.


Sobre el tema institucional, se plantea fortalecer la secretaría de UNASUR y buscar mayor flexibilidad de sus Consejos. En ese sentido se
necesita buscar acuerdos pragmáticos. Pero, también que la convergencia se ligue a condiciones de buena vecindad, vínculos históricos,
especialmente en zonas fronterizas. Así, no solo los gobiernos nacionales deben involucrarse, sino también los locales y regionales.


Para que alguna de estas iniciativas tenga viabilidad, debemos evitar ideologizar la integración sudamericana. De modo tal que los países
que propician la integración de los TLC o los del ALBA, encuentren igualmente útiles las propuestas a implementar. Esto afortunadamente ya
existe en el plano no económico, deberíamos hacer todos los esfuerzos porque se pueda incorporar esta dimensión económico – comercial
en la construcción de UNASUR, sin caer en los entrampamientos que se vieron a escala subregional (como en la CAN). Afortunadamente
se están dando pasos en esa dirección. En una reciente reunión de ALADI se plantean temas que son coincidentes con algunos de los
planteados en este documento, igualmente en la XV reunión plenaria del GTIF realizada el 19 y 20 de setiembre de 2012 en Buenos Aires.


El Plan de Acción de Caracas 2012� dispone, de manera específica, acciones que deben tenerse en cuenta en el diálogo entre los mecanismos
regionales y subregionales en distintos aspectos, y en particular, en el ámbito económico-comercial, de manera que se:


· desarrolle una Preferencia Arancelaria Latinoamericana y del Caribe;


· elabore un Programa de Facilitación del Comercio de América Latina y el Caribe;


· implemente una base de datos que registre las normas y reglamentos técnicos; intercambie experiencias entre los organismos de
integración relativas a las políticas económicas regionales;


· profundice en el intercambio de ideas sobre el Convenio de Pagos y Créditos Recíprocos de la ALADI y;




Integración y convergencia en UNASUR
15Serie Working Paper 148 | Febrero 2013


· realice un estudio sobre modalidades de promoción y protección de los flujos de inversión directa entre los países de la región.


En la reunión del GTIF, se pasó revista a lo tratado en los grupos de trabajo sobre reservas, sistema de pagos y comercio, en coordinación a
lo solicitado a CEPAL. Se han definido nuevas reuniones para continuar avanzando en dinamizar el comercio intrarregional, y mecanismos
financieros que contribuyan no solo a la defensa frente a la crisis sino también a la integración regional.


También hay voluntad política manifiesta para tratar estos temas en un foro más amplio como CELAC, y parecería más factible desarrollarlo
antes en espacios como el sudamericano. Además de las propuestas y formación de algunos grupos de trabajo para facilitación del
comercio, impulso a la articulación productiva, mecanismos financieros, ciencia y tecnología, se enfatiza la tarea de la convergencia con
fuerte énfasis en la cooperación .Hay una propuesta que parece plausible, que es la creación de un consejo político académico para evaluar
el proceso.


Para los temas económicos-comerciales no necesariamente habría que crear un nuevo consejo, pero podría haber un foro intermedio,
más flexible, que no solo incluya representantes oficiales y que pueda avanzar en propuestas que en cuanto alcancen cierto consenso, se
discutan formalmente y se implementen. Se puede fortalecer el actual grupo de trabajo sobre comercio, y crear un consejo consultivo o un
observatorio con participación del sector privado y académico.


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Integración y convergencia en UNASUR
17Serie Working Paper 148 | Febrero 2013




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