A partnership with academia

Building knowledge for trade and development

Vi Digital Library - Text Preview

O contencioso brasil-estados unidos sobre o algodão: um caso bem-sucedido de desenvolvimento de capacidades

Case study by Mário Ferreira Presser e Luciana Togeiro de Almeida, 2015

Download original document (English)

Capacity Building Case Study - Brazil-US: Cotton

O CONTENCIOSO BRASIL-ESTADOS UNIDOS SOBRE O ALGODÃO: UM
CASO BEM-SUCEDIDO DE DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES*

Mário Ferreira Presser** e Luciana Togeiro de Almeida***

No dia 26 de abril foi distribuído às partes o Relatório Provisório do Painel que julga o
contencioso aberto pelo Brasil na Organização Mundial do Comércio (OMC) contra os
subsídios americanos ao algodão.1 O Painel condenou os subsídios dados pelos EUA. Pela
primeira vez, a política agrícola de apoio interno de um país desenvolvido é condenada na
OMC, abrindo a brecha para um questionamento mais geral aos subsídios agrícolas na
Rodada Doha. Desta maneira, o Brasil está próximo a obter uma das mais importantes
vitórias na história da OMC, mantidas as conclusões preliminares no Relatório Final a ser
divulgado em junho próximo.

O contencioso é, acima de tudo, um exemplo bem-sucedido de desenvolvimento de
capacidades (capacity development) em negociações internacionais por parte de um país em
desenvolvimento. No Brasil, desde o final da Rodada Uruguai e com maior destaque nos
últimos cinco anos, intensifica-se um processo interno de identificação de desafios e
elaboração de propostas alternativas nas negociações agrícolas, baseado nas necessidades e
recursos locais. Os principais traços desse processo são brevemente descritos a seguir.
Examina-se também o teor da argumentação brasileira, que foi em boa parte apoiada por
algumas das conclusões do Relatório Provisório do Painel, cujo conteúdo integral
permanece restrito às partes. Por fim, exploram-se algumas das prováveis conseqüências da
decisão sobre as negociações internacionais em curso.

O Desenvolvimento de Capacidades em Negociações Internacionais no Brasil

O desenvolvimento de capacidades é um “curso de ação endógeno que parte das
capacidades e ativos existentes” para atingir determinados objetivos de desenvolvimento
econômico.2 É um processo que combina o desenvolvimento de recursos humanos com o
fortalecimento das instituições e deve ser implementado em três níveis inter-relacionados
de desenvolvimento de capacidades: individual, institucional e da sociedade como um todo.

Quanto aos recursos humanos, a carreira diplomática no Brasil mantém-se como uma
carreira meritocrática, capaz de atrair e manter funcionários públicos altamente
qualificados. A diplomacia brasileira tem um processo de seleção muito competitivo e a
admissão à carreira diplomática é feita através de concurso promovido pelo Instituto Rio



* Os autores agradecem a colaboração da Coordenação-Geral de Contenciosos do Ministério de Relações
Exteriores. Como é de praxe, a responsabilidade integral das opiniões aqui emitidas é unicamente dos autores.
** Professor e Coordenador do Curso em Diplomacia Econômica do Instituto de Economia da UNICAMP
(Campinas, SP, Brasil).
*** Professora do Departamento de Economia da Faculdade de Ciências e Letras da UNESP (Araraquara,SP,
Brasil) e do Curso em Diplomacia Econômica do Instituto de Economia da UNICAMP.
1 Ver o material do contencioso “DS267 United States — Subsidies on upland Cotton (Brought by Brazil): 3
October 2002” em www.wto.org.
2 FUKUDA-PARR, S.; LOPES, C.; e MALIK, K. Eds., Capacity for Development. New York, NY: UNDP,
2003, p.9.




Branco, fundado em 1946, que consolidou reputação de centro de excelência para a seleção,
formação e aperfeiçoamento de diplomatas. Na estrutura do Ministério de Relações
Exteriores (MRE) encontra-se também o Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais
(IPRI), órgão encarregado de desenvolver e divulgar estudos e pesquisas sobre temas
atinentes às relações internacionais. Vários diplomatas brasileiros possuem pós-graduação
em centros de excelência e alguns são intelectuais de renome internacional. A alta
qualificação do corpo diplomático garantiu uma relativa continuidade da política externa,
cujo vetor principal tem sido por muitas décadas o “desenvolvimento do espaço nacional”,
adaptado às mutantes condições externas e aos diversos governos.

Desde o final da Rodada Uruguai, os objetivos gerais da política externa para proporcionar
o desenvolvimento agrícola brasileiro tem sido manter a prioridade à abertura de novos
mercados e ao desmantelamento dos mecanismos internos dos países desenvolvidos que
tornam o comércio agrícola desleal para produtos brasileiros.3 Na Rodada Doha, a
agricultura tornou-se o tema central nas negociações e o Brasil procura “uma redução
substancial das medidas de apoio interno e sua separação da produção, tornando os
programas remanescentes não distorcivos, em termos comerciais; visamos, igualmente, à
eliminação total dos subsídios à exportação; finalmente, pensamos obter uma melhoria
substancial de acesso, tanto pela redução das altíssimas tarifas ainda aplicadas a muitos
produtos agrícolas, como pela liberalização das barreiras não-tarifárias”.4

A vulnerabilidade das contas externas brasileiras desde o espocar da crise asiática em 1997
tornou as exportações do agronegócio fundamentais para gerar um superávit comercial,
equilibrar a conta corrente e reduzir a vulnerabilidade externa. A agricultura foi um dos
únicos setores a aumentar sua competitividade na economia brasileira na década de 90, mas
a conquista de maiores mercados viu-se dificultada por formidável aparato protecionista
nos países da OCDE. O agronegócio é hoje responsável por 42% nas vendas externas
brasileiras e gerador de saldos líquidos consideráveis, equivalentes a mais de 85% das suas
vendas.

Nos últimos anos, a participação dos representantes do agronegócio nas negociações
internacionais tornou-se cada vez mais destacada. No governo atual, dois líderes do
agronegócio assumiram os Ministérios da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA)
e do Desenvolvimento, Industria e Comércio Exterior (MDIC), donde influem
decisivamente nas negociações internacionais. Numa demonstração inequívoca da
importância concedida às negociações internacionais, em março de 2003, sete associações
empresariais ligadas ao agronegócio fundaram o Instituto de Estudos do Comércio e das
Negociações Internacionais (ICONE),5 que se tornou o principal think-thank privado dando
suporte às negociações internacionais.



3 LAFER, Celso. “A Política Externa para a Agricultura.” Mudam-se os Tempos. Diplomacia Brasileira –
2001/2002. Brasília: IPRI/FUNAG, 2002.
4 HUGUENEY, Clodoaldo. “A Nova Rodada de Negociações Multilaterais da OMC.” XV Fórum Nacional,
Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Altos Estudos, maio de 2003.
5 http://www.iconebrasil.org.br




No último governo Cardoso (1999-2002), o MAPA tinha como secretário de Produção
Pedro de Camargo Netto, ex-presidente da conservadora e poderosa Sociedade Rural
Brasileira. Com longa experiência em negociações internacionais agrícolas como
empresário, passou a denunciar os efeitos negativos dos subsídios dos EUA sobre os preços
internacionais da soja, açúcar, algodão e carnes: aumentavam a produção e a participação
dos EUA nos mercados mundiais desses produtos, em detrimento da brasileira. Camargo
Netto sabia que o agronegócio brasileiro poderia aumentar suas vendas externas e sua
lucratividade, caso o protecionismo agrícola fosse desmantelado, mas não parecia haver
disposição dos americanos e dos europeus em ceder, nem nas negociações multilaterais
(OMC), nem nas regionais (ALCA). Camargo Netto convenceu o governo a abrir, em 2002,
dois casos que podem se tornar "divisores de água" na OMC: contra os subsídios
americanos ao algodão e contra os subsídios europeus ao açúcar, disputa que ainda aguarda
um laudo final da OMC.

Nessa decisão, influíram duas inovações institucionais na diplomacia brasileira nos últimos
anos: o maior debate interno entre o governo e o setor privado em torno de estratégias
negociadoras e a reestruturação da área econômico-comercial do MRE em 2001, que
implantou a Coordenação-Geral de Contenciosos (CGC) para se ocupar dos contenciosos
comerciais nos quais o Brasil é parte interessada. A maior interação com o setor privado
fornece informações indispensáveis sobre o funcionamento do mercado do produto ou
serviço afetado por barreiras técnicas e outras políticas protecionistas. A CGC, por sua vez,
coordena, em contato com o setor privado envolvido e com outros órgãos governamentais,
a preparação brasileira no processo de consultas e nas audiências de painéis e do Órgão de
Apelação, com o intuito de discutir o conteúdo e a estratégia de apresentação da
argumentação brasileira. Foi a CGC que, analisando as evidências econômicas e legais,
selecionou os dois produtos escolhidos. O chanceler Celso Amorim e o Secretário-Geral da
UNCTAD, Rubens Ricupero, destacaram que não se tratou apenas de reunir competência
técnica, mas coragem política, nas sucessivas decisões de solicitar consultas e Painéis.

No caso do algodão, a Associação Brasileira dos Produtores de Algodão (ABRAPA)
demonstrou interesse e capacidade de responder aos desafios postos pela complexidade e
dimensão do contencioso do algodão, com a contratação de assessoria jurídica e técnica
para complementar o trabalho da CGC, sem a qual muito dificilmente o Brasil poderia ter
tido o mesmo nível de argumentação e êxito.6 Ressalte-se que o Brasil havia ficado ausente
do mercado internacional do algodão por mais de uma década, voltando a exportar nos três
últimos anos para o dinâmico mercado asiático, onde enfrentou a concorrência do algodão
americano. A certeza de possuir uma oferta competitiva e poder alcançar ganhos dinâmicos
de escala certamente inspirou a ação da ABRAPA. Fontes do setor afirmam que os custos



6 A assessoria jurídica foi dada por Scott Andersen, ex-procurador da Missão dos EUA na OMC e atual chefe
do escritório de Genebra de Sidley Austin Brown & Wood LLP. A assessoria econômica foi dada pelo
economista americano Daniel Sumner, ex-secretário assistente no Departamento de Agricultura dos Estados
Unidos (USDA) e atual professor da Universidade de Califórnia em Davis. Os custos totais do processo estão
estimados em cerca de US$ 2 milhões. Note-se que a assessoria de quadros estrangeiros, detentores de
conhecimento especializado sobre as normas do sistema multilateral de comércio e sobre as legislações
estrangeiras concernentes a cada caso, embora denuncie insuficiências nacionais no tratamento de
contenciosos, pode concorrer para a disseminação de conhecimento altamente técnico entre integrantes do
Governo e setores privados interessados (escritórios de advocacia brasileiros, por exemplo).




de produção brasileiros são 40% menores que os dos EUA. Retirados os subsídios
americanos ao algodão, calculam que seria aberto um mercado extra de 600 mil toneladas
para o Brasil no exterior (neste ano-safra, os produtores brasileiros devem exportar 500 mil
toneladas).7 Recentemente, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa)
desenvolveu a produção de algodão já em cores, avanço tecnológico que ajuda a ganhar
mercado. Caso o Brasil volte a produzir algodão em grande escala, as exportações de
tecidos e vestuário ficarão mais competitivas num momento de liberalização global da
indústria têxtil, realimentando a demanda por algodão brasileiro.8

A Argumentação Brasileira e o Relatório Provisório do Painel

O conteúdo do Relatório Provisório é sigiloso e o MRE não comenta o teor e detalhes do
Relatório.9 Sabe-se que o Brasil tenta, no contencioso, forçar uma ampla reorganização
jurídica das normas que sustentam a concessão dos subsídios na agricultura, contestando
subsídios distorcivos ao comércio dados pelos EUA ao algodão entre 1999-2002, tanto
relacionados às Caixas quanto à exportação. O Brasil procura também contornar a Cláusula
de Paz (artigo 13 do Acordo de Agricultura - AA) nas contestações desses subsídios, bem
como instaurar padrões de referência para comprovar os “efeitos adversos” (artigo 5 do
Acordo de Subsídios e Medidas Compensatórias - ASMC) e o “nexo causal” entre estes e
os subsídios agrícolas.

Note-se que o contencioso foi aberto quando ainda estava vigente a Cláusula de Paz. Neste
particular, a argumentação brasileira dividiu-se em duas partes: uma, processual; outra,
substantiva. Na parte processual, o Brasil defendeu que a Cláusula da Paz era uma exceção
e que, portanto, os EUA deveriam demonstrar que era aplicável ao caso do algodão. Na
parte substantiva, o Brasil apresentou números e fatos comprovando a tese que as
disposições da Cláusula de Paz não poderiam ser invocadas pelos EUA, pois (i) dois
subsídios julgados estar na Caixa Verde - Production Flexibility Contract e Direct Payment
- não preenchiam os requisitos necessários estabelecidos no Anexo II do AA; (ii) os
subsídios distorcivos excediam o nível de apoio decidido em 1992;10 e (iii) os subsídios à
exportação (garantias de crédito à exportação e o programa STEP211) violavam a Parte V
do AA (disciplinas sobre subsídios à exportação de produtos agrícolas) e artigos do ASMC.

Para comprovar o dano e o nexo causal entre este e os subsídios concedidos, o Brasil levou
ao conhecimento do Painel - em três volumosas petições, em intervenções orais, em
respostas a centenas de perguntas - elementos suficientes para demonstrar que, em violação



7 “Produtores brasileiros de algodão têm condições de dobrar embarques.” Valor Econômico, 28/04/2004.
8 Do ponto de vista ambiental, a decisão pode ser um incentivo importante para diversificar a pauta brasileira
de exportações e não ficar só na soja — segundo o diretor da Associação de Comércio Exterior do Brasil
(AEB), José Augusto de Castro. Ver: “Produtores devem retomar cultivo de algodão.” O Globo, 29/04/2004.
9 Um dossiê das principais questões envolvidas encontra-se em : IATP. “Brazil´s Challenge of U.S. Cotton
Program at the WTO. What´s at Stake?”, www.tradeobservatory.org/.
10 Nos documentos apresentados pelo Brasil ao Painel, foram estimados subsídios ao algodão americano de
mais de US$ 12 bilhões entre 1999-2002, quando não deveriam ter passado de US$ 8 bilhões pelos
compromissos assumidos pelos EUA durante a Rodada Uruguai.
11 O programa STEP 2 fornece subsídios aos grandes exportadores de algodão (trading companies) e aos
produtores de têxteis para aumentar o mercado do algodão americano.




aos artigos 5 e 6(c) e (d) do ASMC e XVI do GATT 1994, os subsídios americanos ao
algodão provocaram e continuam a provocar prejuízo grave ao Brasil, pela depressão dos
preços internacionais e pelo aumento desproporcional da participação americana nas
exportações mundiais de algodão.12 O país valeu-se de estudo econométrico elaborado pelo
Prof. Daniel Sumner para demonstrar que, não fossem os subsídios norte-americanos, a
produção norte-americana de algodão cairia em média 29% em relação ao cenário de
manutenção dos subsídios, e as exportações dos EUA cairiam, em média, 41% em relação
ao mesmo cenário. Com isso, haveria menos algodão subsidiado no mercado mundial e os
preços internacionais subiriam por volta de 12,6%. O Brasil apresentou também análise
sobre os custos de produção do algodão nos EUA, comprovando que a retirada dos
subsídios levaria boa parte dos seus cotonicultores a deixar de produzir algodão, a menos
que optassem por produzir a fibra com vultosos prejuízos.13

Quanto ao nexo causal entre subsídios e prejuízo grave, o Brasil alegou, com base no texto
dos dispositivos legais invocados (artigo 6 do ASMC), que bastaria provar que os subsídios
americanos eram uma das causas do prejuízo grave ao país, e não - como defenderam os
EUA – a única causa de tal prejuízo.

O MRE confirma que boa parte dos argumentos brasileiros foi acolhida pelo Painel, mas o
que foi exatamente aceito em termos de provas não foi confirmado. Sabe-se que subsídios à
exportação que afetam interesses brasileiros deverão ser eliminados no prazo de seis meses
e que subsídios domésticos condenados poderão ser removidos num prazo bem maior. Vale
lembrar que Estados Unidos e União Européia muitas vezes preferiram sofrer sanções
bilaterais a modificar suas leis para se adequarem prontamente às decisões desfavoráveis da
OMC.

A Decisão da OMC e as Negociações Internacionais

A decisão do Painel chega num momento em que as negociações sobre agricultura não
registram avanços desde Cancun. O Painel atraiu grande atenção: Argentina, Austrália,
Benin, Canadá, Chad, China, União Européia, Índia, Nova Zelândia, Paquistão, Paraguai,
Taiwan e Venezuela são terceiras partes interessadas. Benin e Chad, junto com Burkina
Faso e Mali, haviam apresentado a Iniciativa do Algodão em 2003, defendendo o ponto de
vista de que seus países haviam realizado profundas reformas no seu sistema de comércio
exterior e eliminado subsídios nos seus setores agrícolas com o objetivo de getting prices
right, como recomendam e demandam as instituições internacionais, mas tinham o impacto
dessas reformas nulificado pelos altos subsídios dados pelos países avançados – em
especial os EUA - ao seu principal produto de exportação – o algodão. A decisão do Painel
é uma vitória moral também desses quatro países.



12 Os preços internacionais do algodão despencaram para US$ 0,29 por libra-peso em 2001, contra uma média
histórica de US$ 0,72. A participação dos EUA nas exportações mundiais saltou de 24% em 1996 para mais
de 42% no corrente ano.
13 O IATP sustenta que os preços de exportação do algodão americano estavam 61% menores do que seus
custos de produção. Ver Nota 9.




A decisão do Painel certamente será objeto de recurso junto à Corte de Apelação da OMC e
sua implementação definitiva poderá ultrapassar 2005. No entanto, pela primeira vez houve
uma condenação dos subsídios internos, desafiando a estratégia dos EUA e da UE de
transformar subsídios proibidos em legítimos por formas criativas de box-shifting. É muito
mais do que o algodão o que está em jogo, uma vez que uma série de produtos agrícolas
(soja, trigo e milho) também recebe este tipo de apoio interno nos EUA e há problemas
similares na UE. Isto ameaça o frágil consenso interno nesses dois grandes atores das
negociações internacionais em favor de legitimar o apoio interno, com poucas restrições, e
eliminar os subsídios às exportações nas negociações multilaterais num prazo mais longo,
em troca de concessões substanciais dos países em desenvolvimento em matéria de acesso a
mercados agrícolas, industriais e de serviços. Se os programas agrícolas internos dos EUA
e da UE não são consistentes com as regras da OMC, um caminho que fica aberto aos
países em desenvolvimento é questioná-los na OMC, ainda mais que a Cláusula de Paz não
foi renovada.

O principal negociador americano, Robert Zoellick, já deu seu recado ao Congresso dos
EUA de que não aceitará facilmente essa estratégia: "Minha mensagem é que seria um
grande erro tentar resolver um problema muito complexo pelo caminho do litígio, em lugar
de fazê-lo pelo caminho das negociações. Seria contraproducente".14 Na primeira semana
de maio, os negociadores americanos na ALCA disseram aos negociadores brasileiros que a
decisão da OMC havia deixado a administração Bush sem espaço para fazer qualquer
concessão em agricultura, uma questão-chave para a adesão do Mercosul à ALCA, depois
das duras reações do setor agrícola e do Congresso americano à decisão. Num primeiro
momento, tudo indica que, em face da decisão da OMC, as negociações multilaterais e
regionais não deverão cumprir os cronogramas previamente anunciados, uma vez que
passam a depender da dinâmica das mudanças nos programas de apoio interno nos EUA e,
muito provavelmente, na UE.



14 “U.S. to Fight WTO's Farm Subsidies Stance.” The Washington Post, 29/04/2004.




Login